国家治理现代化视域中的地方政府绩效评估

摘 要：基于党的十八届三中全会中提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，探讨政府绩效在国家治理现代化中的功能定位、现实困境和策略选择具有重要的现实意义。在国家治理现代化的总目标之下，地方政府绩效评估兼具民主管理的价值理性和治理能力现代化的工具理性。通过当前地方政府绩效评估现状的考察，发现当下我国地方政府绩效评估面临着评估权力的“碎片化”、评估主体选择不合理、评估信息不对称三方面的困境。应从加强地方政府绩效评估的顶层设计和制度安排，推进绩效评估主体多元化和重视绩效评估的信息沟通机制建设三个方面予以改进。

关键词：国家治理现代化；地方政府绩效评估；现代化

一、政府绩效评估在国家治理现代化中的功能定位

国家治理现代化，既包括国家制度体系的现代化也包括制度执行能力的现代化，国家制度体系的现代化能够保障制度文明的先进性，坚定制度自信；制度执行能力的现代化能够保障制度文明的有效性，坚定道路自信[3]。国家制度体系（治理体系）的现代化和制度执行能力（治理能力）的现代化，分别体现了国家治理现代化的价值属性和工具属性。在国家治理现代化的总目标之下，要想确立政府绩效评估的功能定位，就必须在充分考虑政府绩效评估和国家治理评估现代化的价值属性、工具属性基础上进行判断。

（一）政府绩效评估促使行政体制更加符合国家制度体系现代化的要求

任何一种制度安排都有其特定的价值体系作为支撑。推进国家治理的现代化，建设现代国家治理体系，增强国家治理能力，最重要的是要推进民主法治建设的进程[4]。有序推动民主进程，是国家治理现代化的正确方向。十八届三中全会也决定把“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”[6]作为实现国家治理和社会治理现代化的重要任务。这一决定深刻反映了国家制度体系现代化背后所蕴藏的“公民权利本位、政府义务本位”的价值理念。地方政府绩效评估作为政府管理实践创新的基本途径，有效地推动着我国行政体制改革。同时，它的内在机理、运行逻辑也体现着民主的价值导向。由此，行政体制改革在拥有民主“气质”的政府绩效评估的引导下，将更加符合国家制度体系现代化的要求。一方面，它将增强政府权力的合法性基础。另一方面，它将凸显政府行政的民主化。总之，政府绩效管理不仅为我国政府践行行政民主提供了现实路径，而且为人民监督和制约公共权力奠定了坚实基础。

（二）政府绩效评估为实现国家制度执行能力的现代化提供了工具和手段

在社会政治生活中，治理是一种偏重于工具性的政治行为，治理是实现一定社会政治目标的手段，相对于国家的统治体制而言，治理体制更多体现工具理性[7]。十八届三中全会中提出的国家治理能力现代化的实质就是国家制度执行能力的现代化，它体现了国家治理体制的工具理性。政府绩效评估作为一种政府管理的技术工具，自产生伊始就有着清晰的功能定位。政府绩效评估最早源于西方的公共管理实践，他们主张在宪政民主的框架下，利用技术工具提升政府效率、服务质量，以评估的技术功能为主要目的。当然，我国的地方政府绩效评估也具备技术视角下的工具理性，它为国家制度执行能力的提升提供了必要的技术支持。然而，我们的政府管理实践应该注意吸取西方绩效管理实践中的教训，不应仅仅局限于绩效评估的工具属性，更要充分挖掘绩效评估的价值属性，进而把民主导向的价值属性和效能导向的工具属性结合起来，推动政府管理实践的创新，提升国家制度执行的能力。

二、政府绩效评估存在的现实困境

对于促进“国家治理体系现代化”的总目标的实现来说，实施科学合理的政府绩效评估意义重大。然而，受我国政府职能转变不到位、“官本位”的传统行政文化盛行以及地方政府绩效评估机制建设不足等问题的影响，目前我国政府绩效评估的实践正面临着种种困境，主要体现在以下几个方面。

（一）评估权力的“碎片化”

理论上，地方政府绩效评估本应是帮助政府落实公共责任的有效工具。然而，从目前的地方政府绩效评估实践中看，我们却未能突破传统的政府治理逻辑，存在为评估而评估的倾向。换言之，我们并不缺乏针对地方政府绩效的考核。据不完全统计，地方政府每年接受上级年度考评超过百项。处于最基层的乡镇级政府每年有三分之一的时间用来应付各种考核、评比[5]。由不同行政层级、不同部门牵头的各项综合考核种类繁多、流程复杂，使得地方政府不堪重负。深究原因，其症结主要在于未能厘清评估过程中所涉及的权力关系。拥有评价组织权就意味着掌握了评价的主动权，其背后的利益逻辑导致争夺评价组织管理权的博弈日益激烈。一方面，为了部门利益最大化，体制内各自为政，重复考评不断泛滥。另一方面，为了有效回避责任，将考评作为过程管理的法定程序[6]。如此一来，绩效评估的权力被不断分散到各政府部门，并逐渐“碎片化”。然而，评估权力的“碎片化”只是我国地方政府绩效评估矛盾的具体表象。其深层次矛盾，还在于我国地方政府绩效评估的开展没有充分考察政府的治理过程。

（二）评估主体选择不合理

作为地方政府绩效评估中关键环节，能否合理选择可以体现“公共性”的评估主体具有重要意义。只有保证评估主体选择的合理性，才能实现评估结果的客观、公正和有效。目前，我国政府绩效评估主体的选择不合理的问题主要体现两个方面：

一是评估主体的选择较为单一。我国地方政府绩效评估仍是一种自上而下的政府管理活动，政府及其相关部门在评估中处于主导和垄断的地位。地方政府绩效评估工作的开展也主要是出于上级考核下级或者机关内部自我考核的需要，这不仅与西方政府绩效评估理论中由服务对象评估的理念相左，而且不利于形成社会和公众广泛参与的地方政府绩效管理格局。

二是评估主体的选择缺乏代表性。政府的产生于人民的公意达成和公意授权，它的终极价值取向是满足公众的服务需求。因此，地方政府绩效评估最根本的衡量标准主要是社会公众对政府绩效的满意程度。实现公众参与以及行政民主已经逐渐成为新时代公共管理的基本共识，公众应该拥有对公共服务表达质量诉求的权利，拥有对政府公共服务质量绩效评价的权利。然而，现行地方政府绩效评估主体单一，缺乏公众参与，专业的第三方评估机构缺位，仍然凸显着“政府主导、只唯上不为下”的特点。这样一来，地方政府绩效评估不仅在价值取向上缺乏代表性，而且在技术体系上也缺乏代表性。

（三）评估信息不对称

我国政府绩效评估除了面临着评估主体选择不合理的问题，在评估信息上也面临着信息来源以及信息反馈不对称的现实困境。

首先，评估信息来源的不对称。地方政府绩效评估过程在一定程度上是信息收集、处理和加工的过程，涉及绩效跟踪、绩效评估、评估结果利用等多个环节。目前，我国主要采取了一种行政发包式的地方政府绩效管理模式，该模式中涉及中央政府（委托方）、省市级政府（管理方）和基层政府（代理方）三个主体。在这一模式中，中央政府主要行使目标设定和检查评估的控制权，而省市级政府则分享了中央政府下放的激励分配权（绩效信息的利用、奖惩其表现的权力），掌握了评估信息采集的控制权。这一模式充满灵活性，极大地调动了地方政府完成中央政府绩效目标的积极性[7]。然而，由于这一模式缺乏市场、社会和公众的问责和分权，再加上“放手去干”的模式激励又缺乏严格的程序控制、全面的行政问责和透明的信息公开，为省市级政府和基层政府留下了合作合谋的机会空间，去掩盖那些不易于评价的信息。因此，在当前的地方政府绩效评估模式下，绩效评估信息的来源主要来自评估对象的地方政府，形成了信息垄断，造成了评估信息来源不对称的结果。

其次，评估信息反馈的不对称。我国地方政府绩效评估所采用的“行政发包”式的政府绩效管理模式不仅产生了评估信息来源不对称的后果，而且在一定程度造成评估信息反馈的不对称。评估信息来源的不对称主要出现在中央政府（委托方）和地方政府（管理方、代理方）这两个行为主体之前，而这里所指的评估信息反馈的不对称是指享受公共服务的社会公众与中央、地方政府之间的不对称。在当前的模式下，中央政府和省市级政府掌握着基层政府反馈绩效信息的权力，而对政府公共服务质量拥有直接感受的社会公众却并不享有这样的发言权，因此形成了社会公众与政府之间在评估信息反馈方面的不对称。

三、国家治理现代化进程中政府绩效评估的策略选择

基于当前政府绩效评估所面临的现实困境，笔者认为，在实现国家治理现代化的进程中，政府绩效评估应采取如下策略，以满足国家治理现代化总目标的基本要求。

（一）加强政府绩效评估的顶层设计和制度安排

“顶层设计”是一项战略性、全局性的设计，它的成功取决于国家政治体制改革的决心与进程。也就是说，国家层面的制度建设才是“顶层设计”的基础。

党的十八届三中全会中提出的国家治理体系和治理能力现代化的总目标，这背后所体现的是国家制度体系的现代化和制度执行能力的现代化。因此，要实现政府绩效评估的顶层设计，就离不开国家治理现代化总目标的有力支持，它为顶层设计的目标定位提供了理论源泉。当然，顶层设计除了要从战略目标角度考虑绩效评估的目标定位之外，还要从现实选择角度考虑顶层设计的实现策略。笔者认为，当前实现“三个统一”是一种合理的选择。

首先，统一绩效评估的管理组织。这一措施意在解决当前地方政府绩效评估“各自为政、重复考评泛滥”的问题，将“碎片化”的评估权力集中于统一的管理组织。基于评价对象与评价主体相分离的理论原则，政府本不应该成为评价主体。由此，长远来看，未来地方政府绩效评估的组织管理权必须独立于政府及其部门。目前，从我国权力机构的组成来看，人民代表大会本应是国家的最高权力机关，却一直未能充分发挥其监督的作用。因此，笔者认为我们需要进一步重视人民代表大会在国家治理中的地位，并将围绕地方政府绩效的监督控制权逐步归还人大，也即将绩效评估的组织管理权统一于人大。

其次，统一绩效评估的技术体系。统一技术体系，主要是统一绩效评估所采用的技术标准（指标体系、指标权重、评估周期等）。从西方的绩效管理实践来看，政府绩效评估不仅上升到了国家层面的法律法规，而且还出台了全国性的指导文件，例如，基于《政府绩效与结果法案》的美国政府会计标准委员会的评价模型、美国联邦政府绩效通用模型。因此，我们也必须建立全国绩效评价的通用模型。当然，由于政府行为的特殊性，我们还必须解决好统一的技术体系与地方政府特质之间的矛盾。因此，在通用模型的评价指标结构及体系中，我们可以实现指标维度和三级指标的统一。同时，考虑到地方政府及部门的差异，部分三级指标中的具体指标可以供各地各部门自主选择。

最后，统一绩效评估的结果应用。为了体现提升政府绩效的价值属性，统一结果应用在绩效评估中就显得尤为重要，具体的做法主要是统一协调分属于组织、纪检、人事等部门的奖惩权限。此外，还可以从如下几个方面强化绩效评估的结果应用。一是评估结果可以作为政府决策部署的重要依据；二是作为干部选拔任用的重要参考；三是作为财政及机构编制调整的依据；四是作为奖惩依据，实行精神奖励和物质奖励相结合；五是作为政府部门或个人的问责依据。

（二）推进政府绩效评估主体多元化

目前，推进我国政府绩效评估多元化，必须从绩效理念、评估模式、结构搭配、制度建设四个方面入手。

首先，转变管理理念，树立“公民本位”的政绩观。受“官本位”的传统行政文化价值观念的影响，社会公众评价、监督政府的行为和动机受到一定制约。然而，随着经济发展和社会转型不断加快以及民主行政观念不断深入，政府绩效评估越来越体现出由政府内部向政府外部拓展的特点。在这样的背景和趋势下，要想成功推行政府绩效评估主体多元化，政府就必须转变“唯上不唯下”的落后观念，在具体的公共管理实践中树立“公民本位”的绩效观。

其次，优化评估模式，实现内外结合的绩效评估。理论上讲，政府绩效评估存在内外两种评估模式，它们各有利弊。政府自身主导的内部评估，由于利益考量的存在导致公正客观性不足。而由外部主体参与的评估，尽管相对客观，但是同样会受到职能部门外部形象差异的影响。如此一来，充分结合内部评估和外部评估的各自的优势才是当前政府绩效评估的现实选择。首先，内部评估，除了政府自身的内部评估外，我们应当学习借鉴西方议会监督政府行为的经验，注重发挥人大、政协在地方政府评估的监督作用。其次，外部评估。一方面，积极引导公众广泛地参与到评估过程中。另一方面，委托拥有专业知识背景的第三方评价机构开展政府绩效评估。

再次，强化结构搭配，实现评估主体和对象之间的合理比例。由于政府部门职能和服务对象的独特性，因此不能盲目地将评估主体和评估对象进行搭配。一方面，评估主体的选择必须建立在明确政府职能的基础之上，全面覆盖政府部门的直接服务对象。另一方面，由于不同比例的评估主体对评估结果的影响程度不同，因此，对于涉及多个服务对象的政府部门，必须科学合理搭配评估主体的结构比例。

最后，加强制度建设，形成评估主体多元化的长效机制。地方政府绩效评估作为提高政府绩效的有效工具和手段，不能依赖于“运动式”的绩效评估，而应该从制度建设入手，使多元评估主体参与的绩效评估由“试点活动”上升到稳定的制度。一方面，加强相关立法，使多元评估主体参与的制度建设提供法律保障。另一方面，积极采取相关措施，引导社会公众或者专业的第三方评估机构长期地参与政府绩效评估，为评估主体多元化制度的形成提供生长土壤。

（三）重视政府绩效评估的信息沟通机制建设

地方政府绩效评估作为政府公共管理的重要手段和方法，有助于促进政府工作人员对政府绩效进行积极反思。这需要建立完善的信息沟通机制。评估主体只有充分了解评估对象行为、过程和服务的相关信息，才能做出客观评估[8]。这里所指的评估既包括中央政府自上而下的评估，也包括社会公众自下而上的监督。因此，地方政府绩效评估必须在公众与政府之间、政府部门之间建立健全信息沟通机制。

首先，建立透明的绩效信息公开机制。没有政府绩效信息的公开，就不可能解决评估信息不对称的问题，也就难以得到准确客观的绩效评估结果[10]。建立透明的绩效信息公开机制，一方面，中央政府可以有效监控地方政府的绩效信息；另一方面，公众可以获取政府的相关绩效信息来实施监督。

其次，创建有效的绩效信息反馈机制。绩效信息的反馈主要是指社会公众向政府部门反馈的各类信息，例如，对服务内容、服务质量的要求；对公共服务的满意程度、建议。当然，作为公共服务的提供主体，政府也应积极回应社会公众的反馈。

最后，实现严格的信息沟通问责机制。仅仅建立绩效信息的公开和反馈机制，并不能有效保证信息公开的真实性、信息反馈的积极性、政府回应的主动性。因此，必须建立配套的信息沟通问责机制，提升政府工作的透明度，将政府行政过程和政府行为纳入社会公众的监督之中。