宋代士大夫的饥荒对策刍议

摘要：宋太祖提出荒年募兵的政策，以消除流民可能的动乱隐患。此一设想被富弼较好地落实，并与其它措施一起成为很多士大夫推崇的赈灾典范。欧阳修、司马光等人却因其带来冗兵冗费和劳动力减少而加以反对，但他们未能提出建设性的解决之道。王安石为首的变法派推行以工代赈的救荒政策，而且采取因时、因地、因人制宜的灵活方式，由此发展了生产，同时也起到了避免动乱的政治效果。苏轼兄弟在几种救荒方式间依违不定，程颢曾参与以工代赈行动，朱熹则多次呼吁以这种可持续的方式赈灾。宋太祖钦定和宋神宗正式诏令的赈济方式，均产生很大争议，说明士大夫对“祖宗家法”与国家法令的态度并非严遵谨守，而是力争为我所用。

关键词：宋代；士大夫；流民；荒年募兵；以工代赈

宋代中国对自然灾害的抵抗能力非常有限，严重灾荒如果造成大量流民，国家政治经济势必受到重大影响。而“天灾流行，国家代有。圣如尧汤，且不能免水旱之忧，所恃者有豫备之素焉耳”。在劝分、减税等通常的赈济措施之外，如何应对饥荒，士大夫们纷纷提出或试验了自己的主张。

学界关于宋代荒政以及与之相关的士大夫群体、王安石变法、新旧党争诸方面的研究成果十分丰富，但对于不同士大夫的荒政主张之区别及其原因，以及由此导致的宋代不同时期的主要荒政措施及其结果，却鲜有涉及。本文拟就宋代士大夫对重点荒政措施的不同态度及其具体实践情况进行简要的探讨，敬请方家教正。

一、以富弼为首的荒年募兵政策实施者

富弼是不少士大夫推崇的赈灾模范。庆历八年（1048）七月戊戌，朝廷下诏说：“河北水灾，其令州县募饥民为军。”富弼时任京东路安抚使，执行得力，“河朔大水，民流就食……凡活五十余万人，募为兵者万计……自弼立法简便周尽，天下传以为式。”他本人对此也很自豪：“臣顷因河北水灾，农民流入京东者三十余万。臣既悯其滨死，又防其为盗，遂募伉健者以为厢兵。既而选尤壮者得九指挥，教以武技，已类禁军。今止用厢兵俸廪而得禁军之用，可使效死战斗，而无骄横难制之患，此当世之利也。”救灾、防盗、战斗力强而费用少于禁军，似乎他是一举而多得了。

富弼募流民为兵，并非首创。宋初，“太祖为言：‘可以利百代者，惟养兵也。方凶年饥岁，有叛民而无叛兵；不幸乐岁而变生，则有叛兵而无叛民。’（赵）普等顿首曰：‘此圣略，非臣下所能及。’行之至今，百四十有一年矣，天下有泰山之安，而无一日飞尘之警。”赵匡胤对这一“秘诀”非常自得。南宋人吴做在解释荒年募兵政策时，以为，“饥岁莫急于防民之盗，而防盗莫先于募民为兵”，原因在于“桀黠强悍之人既已衣食于县官而驯制之，则饥民虽欲为盗，谁与倡之？是上可以足兵之用，下可以去民之盗，一举而两得之。”因而，此政策在宋代多数时期得到贯彻。每逢灾荒，“有计划或无计划地招募农民参军的事依然层见叠出。”

二、以欧阳修、司马光等为首的荒年募兵政策反对者

欧阳修、司马光等人强烈反对荒年募兵政策，理由主要有两点：

其一，此政策导致农业劳动力减少。欧阳修认为，“古之凡民长大壮健者皆在南亩，农隙则教之以战。今乃大异，一遇凶岁，则州郡吏以尺度量民之长大而试其壮健者，招之去为禁兵，其次不及尺度而稍怯弱者，籍之以为厢兵。吏招人多者有赏，而民方穷时争投之，故一经凶荒，则所留在南亩者，惟老弱也。而吏方曰：‘不收为兵，则恐为盗。’噫！苟知一时之不为盗，而不知其终身骄惰而窃食也。”这里驳斥的虽然是假托的“吏”，始作俑者却是赵匡胤。

在北宋这样总人口约1亿的农业社会，抽调百余万男性壮劳力作为军士供养起来，确实容易造成生产受损。正如邓广铭先生所说：“在北宋时期，农业生产力主要还是依靠人力，牲畜和机械所起的作用还居第二位。在这样的生产力水平下，强壮劳动力源源不断地流入军队，成为职业兵，并形成一个寄生的社会人群，一律从壮健到老年永远脱离农业生产，其给予农业生产上的影响当然是十分严重的。”

其二，此政策造成严重冗费，给国家和百姓带来沉重的负担。司马光认为，募流民为兵是造成冗兵的重要原因，他曾上奏道：“臣愚以为国家从来患在兵不精，不患不多……即日系籍之兵，已为不少矣，何苦更复直招禁军，及招饥民以充厢军？臣不知建议之臣曾与不曾计校今日府库之积，以养今日旧有之兵，果为有余为不足乎？……臣又闻即日灾伤之处，军无见粮，煮薄粥以饲饥民，犹不能给，况刺以为兵，将以何物养之终身乎？且畎亩农民止因一时饥馑，故流移就食。若将来丰稔，则各思复业。今既刺以为兵，是使之终身失业也。于官于民，皆为非便。谋策之失，孰甚于此。”⑥赵匡胤视作“一举而两得”的荒年募兵之策，司马光却以为“于官于民，皆为非便”。

司马光给出的赈济策略是，“其灾伤之处，州县不得妄招饥民以充厢军，但据所有斛斗，救接农民，俟向后稍丰，使各复旧业。”更具体的措施包括：“谨择公正之人为河北监司，使之察灾伤州县守宰不胜任者易之，然后多方那融斛斗，各使赈济本州县之民，若斛斗数少，不能周遍者，且须救土著农民，各据版籍，先从下等次第赈济，则所给有限，可以豫约矣。”元元年（1086）四月辛卯，司马光当政时又强调：“能使流民不移者，全在本县令、佐得人。”要求“将本县义仓及常平仓米谷直行赈济……若本县米谷数少，则先从下户出给历头，有余则并及上户”。

考虑到钱粮不足、救助难以周全的情况，司马光采取了区别对待的办法，即优先赈济土著，优先赈济下等农户，着眼于维持灾民生存，维护当地稳定。思路的核心是依靠“公正之人”，并撤换“不胜任者”。 司马光的主张回到了传统的赈济路数，着眼于解决荒年募兵所带来的冗兵冗费和劳动力减少诸问题，但未能处理好储备有限与灾害频仍之间的矛盾。显而易见，即使仅仅确保最下层民众的基本生存，传统赈济方式也可能面临财力不可持续的窘境，导致“流民纷纷蚁聚，弱者困毙，强者剽掠”，而赵匡胤所筹划的兵、民互相牵制局面又不复存在，由此便会增大社会动荡的隐患。

三、以王安石等为首的以工代赈主张者

神宗时期，募流民从军的作法已经难以为继。实际上，自仁宗时禁厢军已是“庆历之籍总一百二十五万九千”，此后一直居高不下，故神宗感叹：“穷吾国用者，冗兵也。”虽然，“从根本上说，不是赵匡胤的‘荒年募兵’政策造成了大批饥民的入伍，并因此导致了兵额的‘与日俱增’，而是凶年饥岁大量灾民投军以求生路的客观现实决定了这一政策的确立。”但是，类似富弼等所募的流民确实成为冗兵的重要来源。

灾荒时期，除了从军，饥民还有没有其他生路？一些锐意改革的士大夫推出了“以工代赈”的做法。

较早实施以工代赈的是“庆历新政”的领袖范仲淹。皇二年（1050），他在浙西救灾时，大兴工役，“欲以发有余之财，以惠贫者。贸易饮食、工技服力之人，仰食于公私者，日无虑数万人。”沈括对范仲淹之举高度认同，称：“是岁，两浙唯杭州晏然，民不流徙，皆文正之惠也。岁饥发司农之粟，募民兴利，近岁遂著为令。既已恤饥，因之以成就民利，此先王之美泽也。”

正是在沈括的推动下，“著为令”得以成为现实。熙宁六年（1073）六月七日，“中书门下言检正刑房公事沈括状，乞今后灾伤年分，如大段饥歉更合赈救者，并须预具合修农田水利工役人夫数目及召募每夫工直申奏，当议特赐常平仓斛钱召募阙食人户从下项约束兴修，如是灾伤本处不依敕条赈济，并委司农寺点检察举。从之。”沈括的奏状直接促成了“以工代赈”在全国的制度化，朝廷对募饥民兴修农田水利作了相当具体的规定，“诏：‘自今灾伤年分，除于法应赈济外，更当救恤者，并豫计合兴农田水利工役人夫数及募夫工直，当赐常平钱谷，募饥民兴修。如系灾伤，则不依前后敕赈济者，委司农寺点检奏劾以闻。’”

沈括本人积极实践自己的主张。熙宁六年十月甲戌，“相度两浙路水利事沈括言，常、润二州岁旱民饥，欲令本路计合修水利钱粮，募阙食人兴工。从之。”

作为改革派的领袖，王安石是“以工代赈”主张的积极倡导与践行者。王安石认为，“善为天下计者，必建长久之策，兴大来之功。当世之人，涵濡盛德，非谓苟且一时之利，以邀浅鲜之功而已……庆历以来，南北饥馑相继，朝廷大臣，中外智谋之士，莫不恻然，不忍民之流亡殍死，思所以存活之。其术不过发常平、敛富民，为粥之养，出糟糠之余，以有限之食，给无数之民。某原其活者，百未有一，而死者，白骨已被野矣。此有惠人之名，而无救患之实者也。”王安石的“长久之策”就是发展生产，增进公共服务。其“救患之实”是募饥民兴役，使饥民在灾荒时仍能自食其力，并为将来的生产生活做出贡献。诚如后世学者所说，“王安石向来反对纯用‘发放粟米’或‘煮粥散’之类消极的救荒办法，主张救荒之费转而用于扶持农业生产。具体方法是募饥民、流民来兴修农田水利。”

将赈济灾民与王安石新法中的重要组成部分――农田水利法结合起来，使这类工役几乎遍及全国各地，成就很大。《宋史》称：“兴修水利田，起熙宁三年至九年，府界及诸路凡一万七百九十三处，为田三十六万一千一百七十八顷有奇。”当然，这不仅仅是募饥民的结果，但饥民兴役显然也是重要部分，而且这项统计还未包括饥民对运河等其他重大水利设施的参与。

第二类是灭蝗减灾。蝗虫是主要农业害虫，即使不需赈济饥民，官府平时也需要拿出人力物力去灭蝗，如嘉熙三年（1239）“七月戊辰朔，诏诸路提举常平司下所部州县募人捕蝗，给米易之”。熙宁年间把灭蝗与赈饥结合起来，七年（1074）十月癸巳，“诏赐淮南路常平米二万石下淮南西路提举司，易饥民所掘蝗种。”鼓励灾民通过扑灭蝗虫或挖掘蝗蝻来换粮活口，同时也有利于恢复和发展生产。

第三是兴复公共设施，主要是浚筑城壕等。如熙宁七年五月戊戌，“诏募河北饥民修瀛州城。”同年八月戊辰，“诏募真定府、邢沼磁相赵州阙食流民修城壕……仍半月一具已兴修次第及支钱粮数以闻。”熙宁八年闰四月壬辰，“提举永兴军路常平等事章粢言：“延路去年灾伤岁饥，知延州赵离舍流民以空营，募壮者筑浚城壕，自秋及春，役二十二万九千八百余工，人不乏食，而城池皆葺于旧。’诏奖之。”这类工役很多见，且主要集中在西北二边。

以上三类役作经常同时开展，在赈饥救荒中共同发挥作用。如熙宁七年八月己丑，“河北西路转运司请，灾伤路召募阙食或流民兴役，朝廷赐米外，其于农田、水利及修城壕者，悉给常平钱谷。从之。”

需要说明的是，其一，赈灾所兴之役并非强制所有饥民一律参加，而是按照饥民各自状态有所区分。如熙宁七年（1074）四月己巳，中书建议：“其流民所至，检计合兴工役，给与钱粮兴修，如老小疾病，即依乞丐人例。”此项政策得到落实并且到元丰年间仍在继续施行。元丰元年（1078）八月庚午，神宗又诏：“青、齐、淄三州被水流民，所至州县，募少壮兴役；其老幼疾病无依者，自十一月朔，依乞人例给口食，候归本土，及能自营，或渐至春暖停给。” 其二，兴役具有针对性。除考虑各地的实际需要，分别安排水利或筑城等不同工役外，还根据气候等客观条件作出时间上的调整。如针对山西冬季严寒的情况，熙宁七年十二月壬辰，“河东路察访使李承之言：‘潞州、威胜平定军等处灾伤，难人人周给，欲取其老疾赢弱及遗弃小儿给粥存养。中春稍暖，可以兴工，即募壮者充役……’从之。”

其三，赈灾所兴之役首先考虑的是工程的必要性，即有无兴作的必要，并非为兴役而兴役。熙宁七年（1074）三月乙丑，“中书言：‘民既失业流移，道过京师，苟给以粮食，远近相传，来者不已，则难以周给，而近畿又未有兴工用众之役以募之。臣等以为莫若诏流民所往州郡，募其少壮者充役，疾病老幼者则计口给食。’遂诏京西路监司官分定州军速检计，随处当兴大小工役，募流民给钱粮兴修。”近畿无役可兴，朝廷便鼓励京西检计“当兴”工役以募流民。

其四，以工代赈所兴之役仅仅是手段，而不是目的，在灾伤有所缓解、民众愿意而且能够自谋生路时，官府就暂停相关工役，避免扰民。如熙宁七年五月乙丑，“诏：已得雨，令司农寺指挥诸路相度，如饥民及流移户不致阙食，未须官中赈济，即且权停所兴工役。”

以工代赈是发展生产的实践，对具体运作的各个环节需考虑周全，与有些士大夫只满足于空谈不同，王安石将其较好地纳入整个变法设计之中，熙宁五年八月辛丑他与宋神宗讨论浙西役钱时曾说过：“若遇本路州军有凶年，以募人兴修水利，即既足以赈救食力之农，又可以兴陂塘沟港之废。”将募饥民修水利与免役钱联系起来，在赈救饥民的同时又解决了兴役所需的费用问题。

王安石不主张募兵，更反对募流民为兵，因此强调以工代赈，但对于这一点，宋神宗时常犹豫。如熙宁六年（1073）八月丁酉，“延路经略司乞自十月以后，无大段边事城寨，兵有马者，移半赴延就食，输汉番弓箭手相兼戍守……（赵）离初有是请，上即欲从之……安石请令依近降指挥，募人修筑城池之类，或借助免息，或赈济。上乃从安石议。”又熙宁八年五月丙寅，王安石言：“司农欲令定州煮粥散饥民，此非便，向已修条贯。今及未困，募之兴利，而诸路多且如旧，不肯推行。”并就此与宋神宗反复争论。因为神宗的迟疑，熙丰时期并非完全不招募饥民为兵，但那主要集中在王安石去位之后，而且一般是补充阙员。如元丰二年（1079），“以兖、郓、齐、济、滨、棣、德、博民饥，募为兵，以补开封府界、京东西将兵之阙。”元丰年间以工代赈的记载也明显较熙宁为少，这些都与安石与神宗二人在是否以民兵代替募兵等兵制改革方面的分歧有关。

以工代赈基本上并未触动任何一个阶层的重大利益，但既然是变法派主张和实施的，保守派中最顽固的部分人必然持反对态度。在熙宁九年（1076）夏，富弼提出：“臣又窃闻诸处兴修水利之类，役人甚众，多或至于一二十万，此伤耗民财，事亦不细。伏愿陛下降诏有司并下诸道，切以宽民为务。”而事实上，灾民参加工役的积极性很高。史载：熙宁七年五月癸卯，“中书言：‘闻灾伤路分募人工役，多不预示夫数。饥民骤集，或无可兴作。乞下司农寺令诸路依所计工数晓谕人役，免致饥民失所。’从之。”南宋大儒朱熹曾指出：“一时元臣故老、贤士大夫群起而力争之者，乃或未能究其利病之实，至其所以为说，又多出于安石规模之下。”此可为例证。

熙宁八年十二月甲寅，侯叔献经过详细考察，提出了具体方案并“乞以安抚司赈济米募民开修（运河等）”，得到朝廷的许可。但各地情况很不一样，如江、淮等路发运使张颉在有旨令开浚的情况下，“既不修运河，恐叔献功成而己过益彰，乃为谤语，对枢使吴充尝及之。”②以工代赈的实施因掺杂了新旧党争而步履维艰。

四、以苏轼兄弟为首的态度摇摆者

在新旧党争中“两不讨好”的蜀党领袖苏氏兄弟，对于是否募兵来应对流民的问题，所持态度耐人寻味。

元祜五年（1090）苏轼知杭州时曾实行以工代赈。他“增减耗折之余，尚得钱米约共一万余贯石。臣辄以此钱米募民开湖，度可得十万功。自今月二十八日兴功，农民父老，纵观太息，以谓二圣既捐利与民，活此一方，而又以其余弃，兴久废无穷之利，使数千人得食其力以度此凶岁，盖有泣下者”。苏轼也曾请求，“伏望相公，深念本州廨宇弊坏已甚，不可不修，及今完葺，所费尚少，后日大坏，其费必倍，又因以募人纳米出粜救饥。设使不因修完廨宇，朝廷以饥民之故，特出圣恩，乞与二百道度牒，犹不为过，而况救饥修屋两用而并济乎？”可就在同一上书中，他却批评，“至于募民工役，亦非实惠。若散募饥贫，不堪工役，鸟兽聚散，得钱便走。熙宁中，尝行此事，名为召募，其实不免于等第上差科，官支钱米尽入役夫，而本户又须贴钱雇人，凶年人户，重有此扰，皆虚名无实，利少害多。”在苏轼看来，“两用而并济”的开湖、修屋是不属于“利少害多”的工役的。

元祜六年，苏轼又对募饥民工役提出异议，“不惟饥民赢弱聚散不常，难为工役，又缘常平斛斗本法，元只用粜籴以准平市价，若将召募工役及依乞丐人例给与，则是有出无收。”他还特别提到，“元丰以前，常用常平钱米召募饥民工役，虽有减耗，却将宽剩息钱补填。今来常平官本，有出无收，若不立法禁止杂支，则数日而尽，深为可惜。”可见，王安石关于以工代赈资金来源的设计得到实施，但不知苏轼如何解释熙宁时期常平官本为何不曾数日而尽，反倒府库充衍？常平钱粮不用来赈灾，却留着要做什么用？

苏辙的态度与乃兄也很相似。他训释《诗经》“鸿雁于飞，集于中泽；之子于垣，百堵皆作。虽则劬劳，其究安宅”的句子，称：“使者所至，招来流民。使反其都邑，筑其墙垣而安处之，然后民知所止，如鸿雁之集于泽也。故其民虽劳而不怨，曰其终将安宅矣。”某种程度上，其解释与熙丰年间募饥民修浚城壕的实践是非常相近的。但苏辙更崇拜富弼的赈灾，叹赏“百万之众，无一人为盗者”。事实上，多数记载称当时饥民人数约五十万左右，仅止文人夸饰“百万”之半，淳熙十年（1183），江东宪臣尤袤曾质疑：“祖宗盛时，荒政著闻者，莫如富弼之在青州，赵扦之在会稽，在当时已是非常之灾。夷考其实，则青州一路饥民止十五万，几及南康一军之数；会稽大郡，饥民才二万二千而已。”至于“无一人为盗者”，更是夸张。范仲淹曾写道：“某上巳日方至青社，继富公之后，庶事有伦，守之弗坠。但岁饥物贵，河朔流民尚在村落，因须救济。数日间入城者六七千人，无非饥穷。其来未已，二麦须稔，方可复苏。四向亦有寇盗，齐博间稍炽。”可惜这些总是被他的支持者们有意无意地忽略了。 苏辙大体是倾向募流民为兵的，他称赞富弼“招其壮悍者为军，不待朝旨，皆刺指挥二字，其后皆为劲兵”。可乃兄苏轼却不大同意，说：“明道、宝元之间，天下旱蝗，次及近岁青、齐之饥，与河朔之水灾，民急而为兵者，日以益众。举籍而按之，近世以来，募兵之多，无如今日。然皆老弱不教，不能当古之十五，而衣食之费，百倍于古。此甚非所以长久而不变者也。”苏辙眼里富弼所简选的“劲兵”，在苏轼看来是“老弱不教，不能当古之十五”，认为募兵无法长久。

苏氏兄弟的思想游移、变幻，朱熹已经注意到并分析了个中原因。他曾说：“如东坡当初议论，亦要变法，后来皆改了。”“熙宁更法，亦是势当如此。凡荆公所变更者，初时东坡亦欲为之。及见荆公做得纷扰狼狈，遂不复言，却去攻他。”朱熹还略带讥嘲地说：“东坡之德行那里得似荆公！东坡初年若得用，未必其患不甚于荆公。但东坡后来见得荆公狼狈，所以都自改了……他分明有两截底议论。”“荆公后来所以全不用许多儒臣，也是各家都说得没理会。如东坡以前进说许多，如均户口、较赋役、教战守、定军制、倡勇敢之类，是煞要出来整理弊坏处。后来荆公做出，东坡又却尽底翻转，云也无一事可做。如拣汰军兵，也说怕人怨；削进士恩例，也说士人失望，恁地都一齐没理会，始得。”此评虽可称入木三分，但从前文看来，苏氏兄弟二人飘忽的思想与王安石变法并无必然联系，他们更擅长于发表议论而非从事具体“俗务”。刘挚感叹：“士当以器识为先，一号为文人，无足观矣。”苏氏兄弟的风格似为此绝妙注脚。

五、二程、朱熹等以工代赈的实践与呼吁者

二程兄弟与司马光的赈灾思想相近，程颐认为“救饥者，使之免死而已，非欲其丰肥也”，即使是赢弱者，也只需“作稀粥，早晚两给，勿使至饱，俟气稍完，然后一给。”如此灾民可“日得一食则不死矣，其力自能营一食者皆不来矣。比之不择而与，当活数倍之多也”。他们的出发点是让灾民活下来，并且尽量使更多灾民活下来。

实践上，“水灾民饥，先生（程颢）请发粟贷之……遂得谷六千石，饥者用济。而司农益怒，视贷籍户同等而所贷不等，檄县杖主吏。先生言，济饥当以口之众寡，不当以户之高下。”这说明二程在赈济顺序上首先考虑每户人数多寡，而司马光更注重灾民家庭的经济状况。

另外，程颢也有妥善安排以工代赈的经历，据载：“府境水害，仓卒兴役，诸邑率皆狼狈；惟先生所部，饮食茇舍无不安便……所至治役，人不劳而事集。尝谓人日：‘吾之董役，乃治军法也。’”这一方面是上级要求，也应与其早年支持改革有关，而且二程对王安石也有一定程度的认可，程颐就以为“介甫之见，毕竟高于世俗之儒”。

朱熹通过自己任地方官的亲身经历，认识到普通的赈灾措施效果不佳。“朝廷所遣使者方来，所至揭榜，施米十日，市井游手及近县之人得之，深山穷谷尚有饥民，却不沾及。然所谓十日，亦只虚文，只轺车过后，便不施矣，其实亦无许多米给得也。世衰俗薄，上下相蒙，无一事真实，可叹可叹！”⑩而且，单纯的赈济，又使“饥民百万，安坐饱食，而于公私无毫发之补，则议者亦深惜之”。因此，他奏言：“检准常平免役令，诸兴修农田水利而募被灾饥流民充役者，其工直粮食以常平钱谷给。臣契勘本路水利极有废坏去处，亦有全未兴创去处，欲俟将来给到钱物，即令逐州计度合兴修处，顾募作役，既济饥民，又成永久之利，实为两便。”这种以工代赈的救灾请求在朱熹文集中多次出现，而且他强调募民兴役可以“救灾兴利一举而两得之，其与见行粜给之法，利害之算相去甚远”，要争取“庶几不至又似去年虚费官物”。可见，朱熹的赈灾思路与王安石相去不远。与二程相似，他以为王安石“其志识之卓然，又皆秦汉以来诸儒所未闻者，而岂一时诸贤之所及哉”！因此，他没有意气用事，而是较能从实际出发，理性地考虑和处理问题。

可惜，神宗朝之后，以工代赈明显减少，只零星出现在地方或特别时期。如元符二年（1099）闰九月“辛未，知大名府韩忠彦奏，乞顾募饥流民修城，从之。”到了南宋，以工代赈更为少见，以至朱熹说道，“臣昨所奏逐项事理并蒙开允，独有依准旧制募饥民修水利一事未蒙施行。”

六、结语

赵匡胤募流民为兵，无非是想避免大量流民形成动乱，其核心在于：第一，给予流民必要的生活保障，使其失去动乱的动机；第二，将流民有效控制起来，使其失去动乱的能力。这个想法在宋初是可行的。因为那时候兵员较少，“开宝之籍，总三十七万八千”，而且频繁的战争需要补充士兵。但随着时间的推移，战争渐少，士兵日多，当初的方案已经不能适应需要，变成了社会生产发展的障碍。早在大中祥符四年（1011），王旦就说：“言事者称，民间或有小歉及游手者，皆宜募置军籍。然一列军门，何由复业？不若令田农有利自致滋殖也。”后世如果继续抱残守缺，更会积重难返。

赵匡胤的设计未被神宗时的变法派采纳不足为奇。王安石早就提出，“夫二帝三王，相去盖千有余载，一治一乱，其盛衰之时具矣。其所遭之变，所遇之势，亦各不同，其施设之方亦皆殊。而其为天下国家之意，本末先后，未尝不同也。臣故日，当法其意而已。”二帝三王如此，宋人对祖宗自然也可以而且应该“法其意而已”。募兵只是手段，只要能达到防止动乱的目的，是否照搬并不重要。

朱熹也认为，“祖宗之所以为法，盖亦因事制宜以趋一时之便，而其仰循前代、俯徇流俗者尚多有之，未必皆其竭心思、法圣智以遗子孙，而欲其万世守之者也，是以行之既久而不能无弊，则变而通之，是乃后人之责。”称祖宗之法免不了常要“仰循前代、俯徇流俗”，这与王安石“祖宗之法不足守、流俗之言不足恤”有异曲同工之妙。

如果以实践作为检验标准，以工代赈显然比募流为兵效果更好。除了众多史家一致认同的生产发展之外，以工代赈同样保障了流民生活，而且是比较有尊严地生活；同时，农田水利兴修等政府主导下的集体劳动，也使流民较易控制。根据统计，神宗统治的前后18年，是两宋300余年中最稳定的时期之一，农民战争的频率和范围甚至比起宋人赞誉的仁宗和孝宗时还要小得多。赵匡胤制定荒年募兵政策时最担心的动乱也被有效消弭，正如朱熹所说，“募民充役，可以集官事、济饥民、消盗贼。” 王安石为首的变法力量以必须的公共支出，来购买必要的公共产品，着力于发展生产，提高生产力，发展公共服务，以经济手段解决经济问题，不但追求解决灾荒赈济的可持续问题，而且作为整个改革体系的一部分，充分考虑到了其可行性，甚至以此开始军制改革，逐步减少募兵，而以保甲代替，将赵匡胤的权宜之计改进为长久之策，这是变法派对祖宗家法“变而通之”的良好实践。

其实，即使是保守派，也未必总是对“祖宗家法”毕恭毕敬。元元年（1086）正月丁巳，保守派大臣韩维说：“臣等见进读《三朝宝训》，其间有祖宗时事与今不同者，盖当是时天下初定，与治平之后事体自别，群臣论议亦从而异。又有祖宗一时处分，难以通行于后世者。”即使对祖宗的“宝训”，也可找到各种理由不予施行。

对于司马光来说，因为不赞成荒年募兵，更不会以“祖宗家法”束缚自己，遂完全回避太祖的训示。可见，哪些是“祖宗家法”，并不是祖宗自己说了算――即使祖宗本人十分得意――而只有士大夫们认可了才行。至于究竟是否“祖宗”的原意，就更不得而知了。神宗的改革措施在他后世几乎全被推翻，与此相对的是仁宗的不少言行被推崇为“祖宗家法”，而“无论在仁宗前期、中期或是后期，范仲淹、富弼、石介、文彦博、司马光等人都并不曾认为他是祖宗法度的模范继承者。然而，数十年后，宋仁宗的形象却似乎有所转变，俨然成为祖宗之法的化身，成为后世帝王应直接取法的榜样”。这同样说明，谁是家法意义上的祖宗，诠释权也掌握在士大夫手中。正如研究者所说：“士大夫对于‘祖宗’的追念，往往折射出他们对于时政的不满与变更的愿望。在宋人对于‘祖宗之法’的征引、说明与阐发中，浸透着精心的选择与权衡，存在着突出的主观色彩。”熙宁年间正式颁行的诏令后来也没有实行，说明无论家法、国法，都只是士大夫们斗争的工具，既可以视而不见，也可以为我所用。

面对灾荒，宋太祖“创新”了募兵的解决方式，富弼奉行唯谨，却由此带来冗兵冗费等严峻问题，招致欧阳修、司马光等坚决反对；不过，他们否定了这条似隐实显的“祖宗家法”，却没有找到替代办法，也就无法消除灾荒所蕴藏的动乱隐患和统治者的忧虑。变法派用兴役的方式解决问题，一度成为法令，但因为政治和舆论的失势而被放弃。苏氏兄弟反复不定，以文人意气掺和兵刑钱谷之类实务，致贻后人讥讽。二程兄弟任职地方时按照上级指令较好地执行了以工代赈的做法，其传承者朱熹摒弃门户之见，强烈要求在自己的行政辖区实施以工代赈，可惜他的职务一直不高。此后再无有见识有地位的人来振作此事，以工代赈就更少见了，无怪乎朱熹感叹：“自荆公以改法致天下之乱，人遂以因循为当然。天下之弊，所以未知所终也。”