关于森林实行分类经营若干问题的研究与思考

【摘 要】文章分析了实行森林分类经营中有关政策和管理体制问题，重要有公益林补偿政策和标准尚未出台；分类经营管理体制尚不完善等等，并对此提出对策和建议。

【关键词】森林；分类经营；政策；补偿机制

一、森林分类经营的政策和经营体制问题

新时期、新形势要求国家林业建设的战略目标是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系。要达到国家林业建设的战略目标，必须根据森林的不同功能，实施分类经营、分区突破、总体推进的发展战略。分类经营是新时期林业发展战略的基础和核心。森林分类经营牵涉到林业发展的方向，牵涉到林区最广大人民群众的根本利益，牵涉到国家可持续发展的生态环境保障体系建设和国家财政经济利益。国家和地方的政策、法规是实施森林分类经营的保障，经营体制改革是实施森林分类经营的措施。但目前在实施森林分类经营中还存在有如下问题必须研究解决。

（一）国家和地方的生态公益林补偿办法尚未出台公益林的补偿问题是制约公益林建设和实行分类经营的关键。长期以来，因公益林具有效益外在性和受益对象广泛性的特点，造成公益林“少数人负担，全社会受益”、“相对不发达地区负担，相对发达地区受益”、“上游负担，下游受益”、“林业部门负担，全社会受益”的不合理局面。再加上其牵涉面广，政策性强，到目前为此，国家尚未对国家公益林的补偿程序、补偿办法、补偿对象、补偿标准、筹资渠道等方面制订出明晰的政策。在国家政策尚未出台的情况下，各省、地方政府也未对地方公益林制订明晰的生态公益林补偿政策和办法。生态公益林补偿政策和办法是关系到森林分类经营尤其是生态公益林发展和林区社会稳定的关键，实行分类经营，关键看能否建立健全有效的森林生态效益补偿机制，森林的生态、社会效益补偿机制滞后，已成为制约林业分类经营实际运作的瓶颈。

（二）分类经营管理体制尚不完善长久以来，我国林业经营一直担负着两大基本任务：一是为国民经济建设和国民生活提供木质产品及其它林产品；二是改善国民生存环境。但事实上，我国林业几十年来受传统的管理体制和林业经营模式以及国民经济建设的要求等影响，一直奉行以木材生产为中心，重采轻造、集中过伐的林业经营模式。几十年来，整个林业的基础几乎完全建立在森林采伐工业上，大规模开采国有林区与天然林区，造成天然林面积的剧减。实施森林分类经营就必须要进行森林的分类管理。

（三）社会、经济发展对林产品需求矛盾依然存在分类经营实施之初，将现有森林划分为公益林和商品林。公益林的主要功能是发挥其生态效益和社会效益，商品林则要承担社会、经济发展对林产品需求的重任。由于自然条件和历史的原因，我国森林资源现状分布、结构不均衡性及对天然林过量采伐，在分类经营实施之初所区划的商品林尚不能满足社会、经济发展对林产品的需求供给；同时，对森林分布较多，并以木材生产为财政和林农经济收入主要来源的林区社会、经济发展是一个较大的冲击，资源危机和经济危困已成为制约重点林区尤其是生态地位特别重要的林区社会经济发展的瓶颈。

二、实施森林分类经营有关对策和建议

（一）尽快制订和完善政策法规，建立管理办法森林分类经营是一项全新的工作，各种政策、法规还不十分完善，正在积极探索之中。建议国家林业局在详细调研的基础上，尽快出台森林分类经营政策法规，如“公益林管理办法”、“商品林管理办法”、“公益林补偿资金管理办法”等。各级地方政府根据国家有关森林分类经营的法规法律制订适合本地区的相关政策，使森林分类经营的管理和公益林的补偿、补助资金的使用与管理纳入法制化轨道。

（二）成立公益林、商品林管理机构，实施分类管理应建立与分类经营相适应的林业管理体制，将公益林建设纳入政府行为范畴，实行事业化管理，建议国家林业局成立公益林管理中心，统一组织国家公益林建设，将退耕还林（草1、天然林保护、防护林建设、自然保护区建设等公益林建设统一纳入其管理范围，以免互相重迭，避免重复建设。这既是森林分类经营的要求，也是林业可持续发展的必然要求。

（三）改进在分类经营条件下对森林的经营方式根据生态公益林和商品林经营的不同要求和特点，分别采用不同的管理和经营方法。公益林建设以最大限度地发挥生态和社会效益为目标，应该根据不同的社会经济和自然条件，因地制宜地采取封山育林、封山护林等营林方式，实行乔灌草结合、针阔叶混交合理搭配，以充分发挥森林的各种生态功能。对于商品林建设，以追求最大的经济效益为目标，根据市场的需求，采用高投入（包括高科技的投入）、高产出、高效益的“三高”模式的集约化经营。

（四）适度调整林产品税费，让利于民，促进林业发展林产品尤其是商品木材在上缴税费方面负担过重的问题，各省反映比较普遍，特别是商品材在生产和流通两个环节重复征收两个8%（贵州省为两个8.8%）的税问题，林农和林区干部意见较大；其他地方性附加税比例也不少，不利于林业的发展。建议适度调低商品材生产和流通领域农林特产税及其它税费征缴比例，废除地方性搭车性收费，让利于民，促进森林资源发展。为整个经济发展的瓶颈。在这种情况下，建立生态公益林的补偿制度就是当务之急。