论农村空巢老人精神养老的政府责任

一、农村空巢老人精神养老政府履责的理论依据与现实需求

精神养老是指关注并满足老年人的情感、社交、娱乐、教育、自我实现等精神需求，使其感觉、思维等意识活动和一般心理状态呈现出积极健康的特征，从而提高老年人生活质量，全面实现老有所养。长期以来，人们对于农村空巢老人普遍的养老观念就是提供物质供养和生活照料，而精神养老没有得到应有的重视。政府作为现代社会的治理主体，为农村空巢老人提供精神养老，有着充分的理论依据和紧迫的现实需求。

1.农村空巢老人精神养老政府履责的理论依据

（1）马克思主义关于人的精神需求理论。精神养老是对老人各种精神需求的关注和满足，马克思理论大厦的基石“人的需求理论”就描述了人有精神需求。马克思认为，人们所从事的一切生产活动无不源于人的需求，“人以其需求的无限性和广泛性区别于其他一切动物”②。在《1844年经济学哲学手稿》中，马克思比较详尽地论述了人的需求问题，提出了人有肉体的需求、自然的需求、社会的需求、劳动的需求、个人的需求、交往的需求，等等。在这里，对社会的需求、交往的需求等，便深深地蕴含着对人的精神需求的关注。马克思把人的精神需求当作人的精神权利来看待，这种精神需求与精神权利得不到实现和保障也就无所谓人的解放和人的全面自由的发展。习近平同志在谈到中国共产党人所追逐的中国梦的时候，指出中国梦的本质内涵就是民族复兴、国家富强和人民幸福。追求“人民幸福”是马克思主义执政党的核心价值，我们所做的一切都要着眼于让人民过上更加幸福、更加有尊严的生活，这就离不开对农村空巢老人精神需求的关注。

（2）政府责权统一理论。精神养老服务是一种准公共产品，具有不完全的非排他性和非竞争性，具有市场和社会力量共同承担供给成本的特性。不论提供主体是政府、市场还是社会，其准公共产品属性不会改变。现代国家作为公民自然权利的集中体，其力量来自于公民权利的让渡。政府作为公共权力的委托代理――执行机构，接受了公共权力，也就意味着必须对公众负责，这是政府的本质所在。美国管理学家法约尔指出：“人们在想到权力时不会不想到责任，也就是说不会不想到执行权力的奖惩―奖励与惩罚。责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。凡有权力行使的地方，就必须有责任。”③我国学者刘熙瑞指出，服务型政府是“按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”④。精神养老既然是一种准公共产品，政府就应转变传统的只由家庭供给的认识观念，将其作为公共事业的重要组成部分，构建明确的责任体系，并以责任保证权力的运行不缺位。

（3）政府维护社会公平正义理论。党的十八大报告指出：公平正义是中国特色社会主义的内在要求，要建设服务型政府，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。美国公共行政学家H・乔治・弗雷德里克森指出：“倡导公共行政的社会公平是要推动政治权利以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持、处于劣势境地的人们。”⑤由于我国城乡二元结构，城乡发展不平衡，城乡老人所享受的福利保障差异大。农村老人，尤其是农村空巢老人，无论物质上还是精神上，都主要是依靠自己或家庭来养老，政府提供的养老保障严重缺失，是典型的社会弱势群体。政府作为社会公平正义的维护者，就应该在全体社会成员间合理平等地分配社会资源，实现利益共享，形成公平正义的价值文化氛围，切实承担起农村空巢老人的物质与精神养老责任，维护农村空巢老人的养老权益。

（4）政府主导的社会支持系统理论。社会支持是社会为个人提供的帮助，是个人处理紧张事件和问题的一种潜在资源，“是一定的社会网络运用一定的物质和精神手段对弱势群体进行无偿帮助的一种选择性社会行为”⑥。“农村独居老人无论从生理、心理和社会性交往或从其三者的综合性来看，都是一个社会弱势群体，需要社会支持”⑦。无论从社会支持的主体还是客体来看，精神支持是社会支持必不可少的介体。精神养老就是一种精神支持，其社会支持一般来源于两个基本渠道，一是非正式支持系统，如家人、邻居、亲戚、朋友和同事等；二是正式的支持系统，包括社区、机构和国家等。⑧具体来说，在农村空巢老人精神养老的社会支持系统中，政府（国家）是主导，家庭是基础，社区是依托，社会是重要的参与力量，从而形成严密的社会支持系统。在家庭精神养老支持日渐弱化的今天，必须强化政府在支持系统中的主导作用，凝聚多种力量满足农村空巢老人的精神养老需求。

2.农村空巢老人精神养老政府履责的现实需求

（3）农村家庭精神养老支持削弱。由于计划生育和子女外出工作，我国农村家庭结构呈现出明显的小型化、空巢化特征，很多家庭无力给老人提供精神养老。同时，农村传统孝道文化日渐式微，也影响着家庭精神养老的供给。中国传统文化中本来有着非常浓厚的尊老敬老的孝道文化氛围，但是，现在全社会孝道文化日渐衰落，农村孝道文化滑坡比城市更为严重。全国老龄办副主任吴玉韶指出，“中国敬老爱老的优良传统在滑落，在农村52%的年轻人对父母感情麻木”13。比如在湖北汉江平原北部的顾村，老年人“有吃有穿就是孝顺”作为一种标准已经被村民广泛接受，老人们的精神生活几乎一片空白，因病痛孤苦而自杀的情况很常见，子女不仅很少有内疚感和负罪感，反而认为这样的老人是明白人。14现在，这种情况在农村并非个案。在农村家庭精神养老支持弱化之时，由政府主导弥补精神养老的不足，是其义不容辞的职责。

二、农村空巢老人精神养老中政府责任的理性定位与现实反思

在农村空巢老人精神养老中，政府的责任是影响精神养老程度和水平的关键变量，这就要求对政府责任进行厘定，即理性定位政府的责任。对政府责任的厘定是对政府责任的理想设计，但现实却是政府在履责中存在种种责任缺失的问题，这种“应然”与“实然”的不一致是阻碍农村空巢老人精神养老事业顺利发展的主要障碍。

1.农村空巢老人精神养老中政府责任的理性定位

（1）道德责任：弘扬孝道文化。要建立新型孝道文化。传统孝道中有顺亲、敬亲、广敬等积极思想，但也存在代际不平等性的缺陷。因此要建立符合时代要求的新型孝道文化，强调孝道的义务性、自律性和互益性。要加强孝道教育，使人们把孝道这一外在的规范转化为内在的道德品质，为精神养老提供内驱力。要加强舆论引导，扬善抑恶，为精神养老提供舆论支持，在全社会形成敬老爱老的优良氛围。

（2）行政责任：强化组织管理。要健全从中央到地方的组织机构体系，条块结合，以块为主，分级管理，职责分明；要鼓励、扶持社会与市场参与，提供多样化、多层次服务，实现多中心治理；要完善农村社区精神养老服务体系，提供精神养老服务设施与人员，对精神养老的对象、内容、质量等加强评估监管等。

（3）经济责任：加强财政支持。我国“城乡二元结构”的制度安排，使城乡财政投入和社会保障差距很大，许多农村空巢家庭养老基础极为薄弱。政府应健全公共财政投入制度，为农村空巢老人精神养老提供基本的财政保障；应改革现有的碎片化的养老保障体系，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度；应完善财政补贴和税费优惠政策，为农村空巢老人精神养老扩大财政援助和救济，并鼓励社会与市场进入农村精神养老领域。

（4）法律责任：完善政策法规。精神养老权利具有法定性，政府应积极制定和完善精神养老法规体系；应严格执行现有养老法规，尤其是新的强化了精神养老的《老年人权益保障法》；应积极制定与现有法规相一致的政策体系，并逐步上升到国家法律和行政法规层面，保证农村空巢老人精神养老权益获得应有的法律保障。

2. 农村空巢老人精神养老中政府履责存在的问题及原因分析

农村空巢老人精神养老作为一项急需发展的新兴事业，目前政府在完善法律制度、建立服务设施、成立服务机构、设立服务项目等方面进行了一定的探索。但是，在诸多方面还存在责任缺失的问题。

第一，农村社会养老保障投入不够。我国农村养老保险制度自20世纪90年代初试点以来，并没有很顺利地推行，甚至一度停办。2012年，我国制定了新型农村社会养老保险制度，但参保范围不广，特别是高龄老人有限，保障水平也不高，要实现 “保基本、广覆盖、有弹性、可持续”这一基本原则任重道远。医疗保障方面，新农合还没有打破城乡和户籍界限。“同样是医疗保险，城镇职工、城镇居民基本医疗保险由社会保障部门主管，‘新农合’由卫生部门主管，由于医疗保险实行省级统筹，因此不同省的老人所能报销的比例也不同。老龄政策中存在如此多的不公平和不均衡给老年人带来诸多不便，也固化了城乡二元结构。”15在涉老救助和福利方面，贫困空巢老人最低生活保障及高龄老人补贴覆盖面小，保障水平低。养老保障投入不够导致贫困空巢家庭精神养老缺乏必要的物质基础。

第二，对精神养老组织的成立与运行缺乏引导。各类精神养老组织是精神养老的具体组织者和实施者，当前，在发达国家普遍存在的精神养老组织在我国农村还非常缺乏，主要表现为：社区互助组织缺乏，社区互助还停留在自发水平，养老资源没有得到充分利用；维权组织和志愿者组织等公益组织缺乏，当老人受到精神虐待，或精神空虚、孤独寂寞时，很少有维权组织为其争取权利，很少有志愿者组织提供精神慰藉服务；老年兴趣组织和社团组织几乎没有，农村空巢老人精神养老，除村委会按照政府要求提供极为有限的服务外，很少有民间组织介入。由于我国“大政府小社会”的治理格局，政府应强化“社会管理、公共服务”的职能，引导成立各种精神养老组织，并确保其有效运行。

第三，老龄组织机构缺乏有效协调。我国目前应对人口老龄化在组织体系方面的准备仍很不充分。一是我国老龄工作领导组织中国老龄协会的职能定位是协调议事机构，没有实体职能，没有上下对口机构，权威性不够，实际履行协调职能困难。二是“目前我国关于老年人的养老、医疗保障等政策碎片化严重，十多个部委都可以出台政策”16。“目前，在我国各地，养老问题的管理工作分散在民政局、人力资源和社会保障局、医疗卫生部门、老龄办等多个部门和单位。由于多头管理，使得我国养老工作在法律、政策和体制层面缺乏有效协调，配套性差、可操作性不高、执行低效等问题频出。”17比如，“像民办养老机构的土地优惠政策、税收优惠政策、水电费优惠政策等分别由国土局、税务局和水电公司等执行，实际上有的部门执行，有的部门不执行，为此而扯皮的事情并不少见。”18

第四，精神养老设施与人员投入不足。吴玉韶认为，“目前政府在老龄服务市场上的投入和监管都不足，一个突出的表现就是社区养老服务设施不足。其实，老年人最需要在他居住的社区附近能有间活动室，可以和其他老人聊聊天，步行一刻钟就能到。”19目前在大部分农村地区，精神养老服务设施还是一片空白，在一些经济条件稍好的农村社区，也就是设施简单且使用效率不高的老年活动中心，而老年图书室、心理咨询室等精神养老服务设施也严重缺乏。精神养老人员也极其缺乏，除家庭成员和少数志愿者为农村空巢老人提供少量的精神养老支持以外，专职服务人员极少，在数量和专业水平方面远远满足不了农村空巢老人精神养老的需求。

第五，精神养老法规和政策制定不全。我国《宪法》和《婚姻法》规定成年子女有赡养父母的义务，但主要是指对老人的物质赡养。我国新的《老年人权益保障法》明确规定政府也是精神养老的责任人，并把子女“常回家看看”从道德义务上升为法律义务。但对政府和子女不履行职责缺乏明确法律界定和惩处措施，使新法在精神养老领域显得过于原则化，可操作性不够。同时，精神养老政策制定也存在问题，主要是：政策不足和政策碎片化情况。当前，我国还没有与新法相配套的完整的政策体系，精神养老政策只是散见于地方和基层政府的少数“文件”或“意见”中，缺少前瞻性和全局观，也缺少统筹意识和统筹制度性设计。

政府在农村空巢老人精神养老中种种责任的缺失，其原因是多方面的。一是思想认识不足。政府对大量农村空巢老人缺乏精神慰藉对社会和老人所带来的冲击还缺乏必要的认识和心理准备。政府更愿意把资金、精力等投入到那些能带来显著经济效益的建设项目中去，而忽视更具社会效益的精神养老事业。二是政府职责不明。农村空巢老人精神养老作为准公共产品，还是一个新生的事物。在家庭养老功能弱化和老人精神养老需求增强的情况下，政府应该在其中承担什么样的责任，政府和市场、社会、家庭以及个人应该在其中扮演什么样的角色，到目前为止还是不太明确的。三是法制观念淡薄。政府对维护老人的精神养老权利缺乏必要的法制意识，法制观念淡薄，致使精神养老政策法规滞后，政府责任制度生长的法制土壤缺乏。四是现实环境困扰。西方一些国家“先富后老”，尚不能很好地解决老龄化问题，而我国未富先老，“财政蛋糕”如何分割严峻考验着政府。同时，在政策法规和组织机构不健全等情况下，解决农村空巢老人精神养老问题，形成完善的应对之策还需要时间。

三、农村空巢老人精神养老中政府责任体系的构建

农村空巢老人精神养老是一项紧迫而艰巨的任务，也是一个巨大复杂的系统工程，当前，政府应基于自身责任的定位和履责中存在的问题，从加强孝德文化教育、明确机构职能定位、健全社区服务体系、推行多中心治理、加强财政支持、完善政策法规等方面构建明确的责任体系，切实履行自身职责。

1.加强孝德文化教育，形成尊老敬老的文化氛围

“在责任政府的责任体系中，道德责任是核心。”20精神养老是一种道德实践，政府在其中承担着教育者、引导者、践履者的责任。一是在全社会加强传统孝德教育，引导人们树立正确的养老观。传统孝德文化既重视物质供养，又重视精神赡养。孔子说，今之孝者，是谓能养。至于犬马皆能有养；不敬，何以别乎？曾国藩在著名的“八本堂”家训中所言“事亲以得欢心为本”，便把孝道目标指向“欢心”，即强调精神愉悦。在孝道文化日渐衰落的今天，加强传统孝道思想教育对于我们树立正确的养老观，做到物质与精神养老并重有着特别的警醒作用。二是重视政府行政人员和精神养老从业人员的道德操守和教育。重视精神养老，不仅是对老人的尊重，更是对生命的敬畏。这要求从事该领域的行政人员和从业人员有一定的道德门槛，要有内心的善念和良好的品行。这就要加强道德教育，进行道德监管，在政府行政人员中提倡公仆精神和服务意识，在精神养老从业人员中提倡奉献精神和敬业精神，共同以高度的道德责任感和使命感来促进、推动农村空巢老人精神养老事业的发展。

2.明确机构职能定位，强化精神养老的协调管理

3.健全社区服务体系，发挥社区养老的依托作用

社区作为社会治理的基层单位，是农村空巢老人精神养老的重要依托。一是要建设农村社区精神养老服务场所，完善配套设施。和城市不同的是，随着农村年轻人口的大量外流和家庭结构小型化，农村空置的房屋越来越多，农村社区可以“就地取材”，对这些房屋以租借等形式加以充分利用，以较低的成本改造成老年活动中心等精神养老服务场所。配套设施则由政府提供，或政府采取优惠政策和宣传教育鼓励社会、民间组织或村民提供。二是要建设农村社区精神养老服务队伍。我国农村有庞大的空巢老人数量，精神养老从业人员需求巨大。同时，我国农村有大量剩余劳动力，其中有许多4050人员（指处于劳动年龄段中女40岁以上、男50岁以上的想就业而难以就业者）。我们要利用这一劳动力优势，对4050人员进行专门培训，使之成为专职精神养老服务队伍。同时还要吸收社区和社会热心人士作为兼职服务队伍或志愿者队伍。要开展社区精神养老专业资格认证工作，提高社区精神养老服务队伍素质。三是要延伸农村专业养老机构的精神养老服务范围。我国各乡镇都有供“五保”老人养老的敬老院等专业养老机构，有着较为完善的精神养老服务。在农村空巢老人大量出现的新的历史时期，应通过政策鼓励其拓展精神养老服务范围，让一些老年活动、服务场所和设施向周边社区的空巢老人开放，并以其标准化的精神养老服务指导农村社区，带动农村社区精神养老服务质量的提升。

4.推行多中心治理，健全政府引导的多主体养老机制

党的十八届三中全会指出，要创新社会治理体制，改进社会治理方式，鼓励社会各方参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。现代社会治理改革的重要内容是合理分权，“关注创造条件以实现有秩序的管理和集体行动，通常包含私人部门、非营利部门以及公共部门的各种机构”23。“治理理论的最重要内容是公共生活治理主体的多元化，强调的是多元主体之间信息权利责任义务的合理分配，政府在其中起主导作用。”24农村空巢老人精神养老是一个复杂的系统工程，应当健全政府引导的多主体养老机制。一是要强化家庭精神养老的基础地位。在子女就近就业、与老人共同居住、生活照料、精神慰藉等方面实施鼓励政策，缓解政府养老压力。同时要引导老人保持健康、乐观的心态，学会自我心理调适，提升精神自养的意识与能力。二是要发挥社区精神养老的依托作用，加大财政投入，鼓励设施兴建，改革机构设置，加强队伍建设。三是要鼓励社会力量参与精神养老，出台土地、税收、贷款、水电等优惠政策，使社会养老团体、慈善机构等在精神养老方面有所作为，逐步成为精神养老服务的主力军。四是要引导市场力量参与精神养老，要制定积极的民营化政策，培育成熟的市场。总之，在精神养老的多中心治理中，“不管是公共还是私营，最基本的‘善’就是效率，效率就是公共行政的目标和标准”25。我国农村巨大的精神养老需求，为发展精神养老事业提供了巨大的机遇。政府要抓住机遇，健全多中心治理机制，提高精神养老服务效率，积极化解农村空巢老人精神养老不足的难题。

5.加强财政支持，实现公共利益的共享分配

英国宪政思想家柯克对政府的主体作用进行了说明：国家就是一群自由的人为了享受权利和共同的利益而在理性的引导下联合的团体。换言之，政府的责任就在于在正义的机制下实现资源、利益共享分配。26加大财政支持，从根本上让农村空巢老人共享社会资源与利益，是政府责任的根本。一要加大财政投入力度。农村空巢家庭将是本世纪我国农村老年人家庭的主要模式，空巢老人精神养老需要专门的财政投入，要纳入各级政府财政预算，逐步加大。二要推行税收优惠政策。对从事农村精神养老服务的机构、人员要实行税收优惠政策，如免征营业税，自用房产、土地的房产税，土地使用税等。三要加强财政补贴。一方面，政府财政补贴是弥补准公共产品社会与市场融资不足的最重要力量。我国经济尚不发达，社会化和市场化水平较低，政府在精神养老服务中实施财政补贴能激励社会与市场融资的实现，从而扩大精神养老服务的有效供给。另一方面，财政补贴能促进农村经济的发展。精神养老离不开经济基础的支撑，要在农村积极推行乡镇企业补贴、农产品价格补贴、农村家电补贴等，大力发展农村经济。四要加大对农村的财政转移支付。要加大中央财政对贫困地区的转移支付，加大农村社会保障专项转移支付等。

6.完善政策法规，加强精神养老的制度保障

完善政策法规，从战略高度对农村空巢老人精神养老进行顶层设计，是政府责任的内在要求，也是政府履责的保障。一是制定与新的《老年人权益保障法》配套的政策法规。要按照农村空巢老人的精神需求，对精神养老的主体、内容、方式、环境等作出与时俱进的地方立法保障，不要使新法的执行与落实出现“空窗期”。各级政府应出台配套的政策体系，明确农村空巢老人精神养老在财政保障、税费优惠、人员培训、设施供给、法律援助等方面的政策，制定相应的实施细则。政策体系应有法规支撑，各项政策之间也要相互衔接和协调，以增强政策的科学性和执行力，从而实现农村空巢老人精神养老服务的制度化和法制化。二要完善相关行政法规，强化行政监管。加强执法检查工作，定时检查农村老龄事业发展情况，空巢老人精神文化生活和参与社会发展情况等，特别加强对农村空巢老人家庭赡养情况的监管。一旦发现问题，及时对赡养人采取说服教育，行政处罚等措施，并积极与其他相关单位部门协商解决方案。三要完善相关制度和奖惩政策。制定相关规定，促使企业单位切实保障务工人员休假探亲的权利；鼓励就近就业，通过资金援助、税收优惠、人才支持等政策，鼓励有条件的农民工回乡创业；采取激励措施，对尽精神慰藉义务的赡养人提供税收、贷款等方面的优惠；建立奖惩机制，通过评选“模范孝子”等活动，表彰孝敬老人的行为，营造农村社区尊老敬老的文明风尚，对不履行精神慰藉义务者加大惩戒力度，在教育、谴责的同时，对情节严重者依法惩处。