我国协商民主广泛多层制度化发展的实践路径

摘要：党的十八大首次把协商民主纳入执政党的话语体系，党的十八届三中全会进一步指出推动协商民主广泛多层制度化发展的基本思路。当前和今后一段时期，我国的协商民主实践必须沿着这一思路不断向前推进。为此，需要明确协商民主进入执政视野的重大现实意义，厘清阻碍我国协商民主深层次发展的症结难点，在培育协商文化、完善代议民主、倡导科学决策、完善协商机制、拓展协商层次等方面不断突破。

关键词：执政党；包容性；协商民主；广泛多层；制度化

作者简介：刘晓芬（1980-），女，湖南岳阳人，中共西安市委党校党史党建教研部副主任，讲师，研究方向：党的建设及民主政治理论。

国内研究协商民主的主流群体主要有两类：一是长期从事人民政协工作的职业政协人士，二是对协商民主理论感兴趣的理论工作者。身份的差异导致了二者对国内协商民主理论研究缘起的两种主要观点。前者认为中国的协商民主理论源于本土，源自中国国内人民政协发展的历史与实践，是为实践权威派；后者则认为中国协商民主理论源于西方的政治哲学语境下协商民主理论的发展和延伸，是为理论权威派。笔者认为，协商民主作为一种民主理论首先源于西方，经过与中国人民政协的实践结合，初步形成了具有鲜明本土特色的中国式协商民主理论，这一理论契合了转型期中国现实发展中解决各类棘手问题及社会矛盾的需要，于十八大正式进入执政党的执政视野，吸收为执政党的执政方式之一，这也是新时期民主执政的现实需要。作为一种新的执政手段和方式，执政党应该如何运用它来为执政服务、协调各类社会关系、化解社会固有和新增的矛盾风险，成为广大理论和实践工作者必须研究和解决的现实问题。

一、协商民主进入执政视野的现实意义

党的十八大明确提出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，这是协商民主正式进入执政话语体系，成为我国民主制度重要组成部分的标志，具有重要的现实意义。

1.展示了执政党与日俱增的包容性和开放性。这种包容性至少有这样三方面的内涵，即理论的包容性、执政心态的包容性和执政方式的包容性。所谓理论的包容性，就是从执政党的话语体系承认了协商民主作为一种民主理论的存在。从笔者近年参加的政协理论研讨会来看，明显感受到从事相关研究人士的理论不自信，甚至怀疑协商民主是否能被称为一种民主理论。这确实反映了从事政协理论研究的实践工作者和专门的理论研究人士的普遍心态。十八大报告则消除了这些人士的疑虑。所谓执政心态的包容性，就是作为唯一的执政党，进一步认识到执政监督的重要性，并且向世人展现出欢迎各方面监督的姿态，而且还采取了得力的措施来保障这种监督权的行使，比如现在政协实行的双周座谈会，就重大决策进行事前协商。这种执政心态的包容性表明作为执政党眼睛里面要容得下“沙子”。执政方式的包容性，就是通过协商民主的运用把民主执政的执政方式从说落实到做，从只闻楼梯响到终见人下来，从单一的行政管束到引入社会治理的途径。

2.揭示了协商民主的社会治理意义，从单纯强调政治协商到强调基层协商并重。十八大之前，协商民主往往被有些研究者特别是政协理论研究者视为人民政协政治协商的代名词。这一观点，实际缩小了协商民主一词的深刻含义。党的十八大明确提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”这一观点，实际是为协商民主正名，它表明协商民主作为一种民主形式，并非某个特定人群的专属权力，而应该是我们解决问题的一种途径，且与代议制民主互为补充。十八届三中全会的一大贡献就是把“社会治理”一词摆到了社会公众的面前。过去我们一直讲社会管理，这次果断地用社会治理来替代，这也是对十八大所提的“完善基层民主制度”的良好呼应。十八大报告如是阐述：要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。[1]社会治理的核心要义就是要充分调动民众自身的主动性、积极性，让民众参与治理，即还权于民。当然，这里的民众包括社会组织、特定社会群体。所以协商的范围进一步扩展，既囊括高层的政治协商、精英协商，也涵盖基层的议事协商、社会的治理协商。

3.表明了社会管理理念与途径向深层次拓展，体现了从传统的社会管理向社会治理转变的价值功能意义。一般意义的理解，社会管理着重强调从上到下的单向度的政府对社会的管控，它的主体主要是政府机构，目标主要是实现政府对社会公共事务的有效管控，它的实现途径主要是通过自上而下的行政权力推进。就社会治理而言，它的主体既可以是官方机构，也可以是私人部门或者叫第三部门；它的目标是实现对公共事务的有效管理，实现对资源的有效配置；它的途径是协商、沟通、对话和合作；它的运作方式是上下互动多渠道运行。从这个意义上看，协商民主的理念、实现途径与治理理念、途径基本契合，协商民主的实现必然要求社会管理向社会治理的转变。这意味着基层社会的制度重构、权力的重新整合、治理合法性的公民认同、经济的健康发展、居民创造力的有效发挥、基层民主有序发展、社会自然的和谐共进。

二、我国协商民主现阶段发展的症结难点

协商民主虽已成为党执政的思维方式之一，但现阶段我国要深入发展协商民主还存在诸多问题。

3.民主决策的低效影响协商民主的实践运用。协商民主实际更多是一种决策民主。理论上看，在专制政体中，决策的向度始终是单一的自上而下的模式，决策者无需更多考虑他人或民众对于决策的意见和态度，所以决策的效率往往较高，在应对危机时的反应更快；而在民主政体中，决策往往受多重因素影响，决策的方式是双向甚至多向的互动模式，决策者往往必须综合考虑或采纳大多数民众的意见，所以决策双方或多方之间必须经过充分的沟通或协商，以获取最大限度的意见认同，从而做出符合双方甚至多方最大利益的决策。这种决策模式必然需要更多的时间、经济成本作为支撑，因而会降低决策的效率，有时甚至会导致无法形成共识的尴尬，有些西方国家在某些事件决策中动辄拖延几年的现象并不鲜见。这种决策的低效无疑会影响协商民主的实践运用。

4.公民参与的负效应影响协商民主的良性发展。有关公民参与的讨论和研究在国外已经很多，近年来在西方发展起来的协商民主理论，主要就是一种公民参与理论。[3]协商民主的重要环节就是协商双方或多方的平等协商，协商的前提是充分的积极的公民参与。在现代社会，公民参与已经成为衡量一个国家民主发展水平的重要标志。亨廷顿认为，政治参与是公民政治权利实现的重要方式。政治参与扩大是政治现代化的标志。[4]我国要发展中国特色的社会主义民主政治，完善基层民主制度、健全社会主义协商民主制度、健全充满活力的基层群众自治机制，如何扩大公民的有序参与是个不容回避的研究课题。在政治现代化的进程中，公民参与意义重大，比如保障公民权利实现、防止公共权力滥用、使公共政策的制定更加民主和科学、促进社会的稳定和谐等。但是公民参与也有可能引发公民参与的危机。这种参与危机的主要表现有：公民在政治上的极度冷漠；公民的参与需求、参与热情高涨与合法参与途径受限导致非正常参与；政治参与中公民与政府爆发剧烈的冲突；公民参与失控等。如果没有良好的措施规避公民参与的负效应，协商民主的良性运行将大打折扣。

5.协商民主的实施缺乏具体的制度性安排。客观来看，我国已有的人民政协的政治协商和基层群众的自治实践实际还是一种精英协商。从政协的层面看，其政治协商是政治精英就国家大政方针的协商；而从基层群众自治层面看，其就基层事务进行的村民或居民间的协商也往往沦为少数基层精英的意见场。因此协商民主作为一种人民民主的重要形式在我国只能算是才刚刚起步，还缺乏更加完整的理论基础和制度支撑。十八届三中全会已经提出要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，但协商的程序和环节如何确定，仍需要更多的实践探索；协商渠道的确定、协商平台的构建也需要更为严谨的制度规范；人民政协作为我国协商民主的重要渠道其功能定位也需要重新调整，以期发挥更大的作用。

在党的十八大和十八届三中全会精神的指导下，推进我国协商民主广泛多层制度化发展，必然要针对上述制约协商民主发展的问题，构建符合我国实际的协商民主发展路径。

三、我国协商民主广泛多层制度化发展的实践路径

1.培育协商文化，促使协商理念深入人心。文化传统和思想观念对人的行为和社会制度的影响是根深蒂固的，封建传统的官本位思想对民主文化有天然的排斥的作用，要在我国形成协商民主的氛围，首先必须着力培养和塑造协商民主文化，让协商理念深入人心。一是要承认社会价值的多元和利益诉求冲突的客观存在。协商民主致力调和多元的社会价值取向，寻求不同群体利益诉求的最大共同点，只有首先承认分歧、冲突的广泛存在，才能展开理性、包容的对话协商。协商民主要致力于塑造民众的包容开放的心态；二是要彻底摒弃官僚主义文化。官僚主义文化的存在说到底是封建专制思想的外在表现，强调严格的等级制度与服从，缺乏不同观点意见的表达与采纳，与协商民主思想格格不入；三要培育公民社会和参与性政治文化。成熟的公民社会是参与性政治文化发展的基础，公民参与是现代政治文化的重要表现，协商民主的实现同样需要公民对政治、社会事务的广泛而深刻的参与。

2.完善代议民主，为协商民主发展提供制度土壤。从我国代议民主的制度架构及运行现状来看，完善我国代议民主制度重点要从两方面着手。首先是完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是支撑我国代议民主的核心，当前完善人民代表大会制度要重点做好四个方面的工作：一是优化人大代表的结构组成，“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表的比例，降低党政领导干部代表比例。”[1]通过优化代表职业、知识、年龄、性别及阶层结构，保障代表的普遍性；二是改革人大代表选举制度，以候选人自愿申报登记为前提，采用竞选形式，保证代表的广泛性及真实性；三是建立责权明晰的代表考核监督机制，对代表实行优胜劣汰的动态管理，保障人大代表密切联系群众，真正代表选民权益，认真履职；四是进一步提高人大代表专职化比例，促使代表依法履职。其次，要完善我国的选举制度。实行自由、公平、公正、竞争性的选举是现代代议民主的基本精神和特征，具体来看，要从完善候选人提名方式、提高差额选举的范围和比例、逐步扩大直接选举范围三个层面进一步提升我国选举的合法性和民主性。 3.倡导科学决策，提升协商民主的社会认同。决策的优劣，不能简单用决策的效率来衡量。虽然传统的自上而下的决策模式效率较高，但决策执行的风险和落实的阻力以及决策腐败的空间也较大。对比自上而下的决策模式，双方或多方的协商决策过程的确需要花费相对较多的时间和经济成本。但经过利益关联各方充分讨论协商后做出的决策更能得到普遍的社会认同，决策更具科学性、更容易落实到位，也是事实。由此，协商决策虽然一方面延长了决策达成的时间，另一方面却实际缩短了决策的执行过程，减少了决策失误，从而节约了决策执行成本，较好地规避了决策腐败。因而，要大力倡导科学决策，尤其是涉及重大公共利益问题的决策，更需要经过参与各方的充分理性协商，最大限度降低公共政策制定风险，以实现公共政策执行中的效益最大化。公共决策的科学性提高了，无疑会提升民众对协商民主的认同度。

4.构建社会协商制度，确保公民参与的公共理性。协商民主作为人民民主的重要形式，必然要求一整套完整的制度体系作为其承载和支撑，这一制度体系应该包括协商制度规范、协商主体范围、协商事务类型、协商程序构成、协商时间节点等等。社会协商制度的构建要以最大限度调动协商各方理性参与协商、认同协商结果、规避参与危机、达成有效决策为前提。具体来看，社会协商制度的建构应基于以下原则：一是协商各方理性公平参与协商原则，确保协商结果的公正性；二是协商各方充分表达各自观点立场原则，确保协商结果的公平性；三是协商各方及时参与协商原则，确保协商程序的有效性；四是协商结果理性认同原则，建立协商决策补救机制，确保决策适时性；五是有利于化解社会各类矛盾风险原则，为实现中国特色社会主义保驾护航。

5.拓展协商层次，完善协商民主机制。十八届三中全会已经明确我国下一步协商民主的重点发展方向，提出要“拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。[5]具体来看，一是要继续推进人民政协的政治协商深入发展。从政协角度看，就是要推进自身改革、不断完善自身功能，在涉及国家大政方针、重大决策以及经济社会发展的重大问题决策中发挥好自身的传统协商职能，同时还要利用政协的制度平台，拓展政协的社会协商职能；二是积极构建政府与社会的协商机制，使之成为社会矛盾纠纷调处的重要手段，明确矛盾纠纷化解平台、路径、程序，力争涉及人民群众切身利益的实际问题，都能通过体制内协商平台，达成政府与民众最大共识，形成符合多数人利益的决策；三是积极搭建社会中介组织协商平台。大力发展社会中介组织，培育承接政府职能转变的相关社会组织，扶助社会中介组织健康发展，促使政社分离；四是推行基层协商制度化，为民众参与协商搭建制度化平台。归根到底，只有构建一套完备的协商制度体系，才能确保协商民主真正从理论走向实践，从理念落到实际。