长江经济带城镇化战略思路研究

摘要：长江经济带是我国经济、人口、城市密集的重要发展轴线，在全国“两横三纵”空间格局中占据重要地位。改革开放以来，长江流域各省市积极推进城镇化进程，目前已经形成了长江三角洲、长江中游和川渝三大城市群以及若干个区域性中心城市。长江经济带的经济社会发展水平仅次于沿海经济带，但仍存在不少问题，尤其是上中下游经济社会发展差距大、城镇化水平差距大、居民收入差距大，需要进一步优化空间布局、完善城镇体系、积极推进新型城镇化。

关键词：长江经济带;城镇化;战略思路

按照空间邻近、经济发展水平相似的标准，长江经济带大致可划分为上游、中游和下游三个区域，上游包括三省一市，分别为四川、贵州、云南、重庆，中游包括三个省，分别是湖北、湖南、江西，下游包括三省一市，分别为江苏、浙江、安徽、上海。

一、长江经济带城镇化水平和空间布局特征

长江“黄金水道”是贯穿整个长江流域经济社会发展的重要脉络，历史上以江兴城、以江兴市、以江兴业，无不与长江息息相关。在此过程中，逐步形成目前的空间布局与特征。

（一）城镇化水平沿流域自上而下逐渐提高

（二）各区域城镇化推进的动力不同

城镇化最为关键的力量来自进城的农村外出人口。农村外出人口分为省内流动和跨省流动，这两种流动形式反映了流入目的地城镇化动力的强弱，跨省流动人口比重越高说明城镇化动力越大。根据 “六普”数据，长江经济带下游三省市城镇跨省流入人口占其全部农业转移人口的52.1%以上，中游四省跨省流动人口比重为9.1%，而上游四省市比重为13.9%。由此可见，下游三省市城镇化过程中人口吸引力远高于中游和上游，而且本身城镇化水平比较高，能够转移出来的农村人口基本都已转出，城市规模继续扩大必须依靠外来人口流入。

城镇化是由工业化拉动的，城市规模扩张的力量源泉是产业集聚，但不同时期推动城镇化的产业部门是不同的。初期，城镇化由工业部门的增长带动，后期则由服务业规模扩张来引领。长江经济带各区域发展阶段有所差异，上海已经进入后工业化时代，浙江、江苏处于工业化后期，长江中游还处于工业化中期，而上游处于初中期阶段，发展阶段的差异决定了城镇化动力的差异。下游城镇化已经开始由服务业主导，而中游和上游仍处于工业增长拉动阶段。

（三）流域上下游城镇化模式差异化明显

长江经济带横贯东中西三大地带，处于不同发展阶段。长江下游的上海市和江苏省经济发达，是人口净流入省市，新型城镇化的重点是“农业转移人口市民化”。如上海市2013年6月开始实施的《上海市居住证管理办法》变过去“指标管理”和“条件管理”为“积分管理”，并根据不同的积分，为持证者提供梯度化的公共服务。长江中上游七省市作为人口净流出地区，新型城镇化的重点是“近郊或远郊农业转移人口的市民化”。如重庆和成都统筹城乡发展试点中出现的地票交易制度和城乡建设用地指标交易制度，均是以宅基地换住房、以承包地换保障为核心，解决近郊或远郊农业转移人口市民化。

（四）三大城市群与五核多极的城镇体系基本形成

二、长江经济带城镇化与空间布局

方面存在的主要问题

长江经济带横贯我国东中西三大地带，由于经济发展条件和发展水平的差异，面临的问题比较复杂，现归结为以下几类：

根据城镇化进程的S型曲线，当城镇化水平超过70%时，城市发展进入成熟期，特大和大城市的人口逐渐向中小城市转移。但是，由于上海及苏南地区经济发展水平高，工资水平高，仍在吸引人口流入，这必将加剧已经十分紧张的人口与资源环境之间的矛盾。

（二）武汉、重庆、成都存在首位度过高、人口过度向大都市集中的问题

（三）大量地级城市规模偏小、吸引集聚人口能力不足

地级城市是我国今后吸纳人口的主要载体，也是连接省会城市和县城的主要桥梁。由于各地级城市形成原因不同，市辖区的面积和人口还不能真正反映地级市的大小，比如撤县设区和撤市设区往往使市辖区面积和人口迅速扩大，但不完全是真正意义上的城镇人口。为此，本文用建成区面积来表示地级市的真实大小。

根据每平方公里建成区面积人口达到1万人为标准，一个地级城市的建成区面积应达到100平方公里，才能使城市人口达到100万，就可以使地级城市形成自然集聚人口和产业的基础。同时，根据我国的基本国情，长江经济带的地级市人口应该达到400万及以上，其中建成区人口超过100万为佳。根据这样一个判别标准，长江经济带还有大量的地级城市达不到这样的标准，进而分流不了省会城市人口过度集中的压力。

长江经济带只有25个城市的建成区面积超过100平方公里，其他地级城市建成区面积均小于100平方公里。这些城市具有较大的发展空间，是承载人口的主要载体。由于吸纳能力较小，不足以吸引区域内农村人口的进入，导致全省人口奔省城、全国人口奔上海的局面，造成大量的人口候鸟式迁徙。[3]

（四）农业转移人口转为市民存在制度障碍、成本障碍和文化障碍

农业转移人口是最有条件、最有可能转为城市居民的人口，且农业转移人口转化为市民后，继而将整个家庭从农村转移到城市，存在放大效应。对于城市来说，将极大地扩大消费需求，进一步发挥消费对经济增长的拉动作用。

长江经济带是我国人口分布比较密集的地区，存在着大量的农业转移人口，尤其是安徽、江西、湖北、湖南、四川、贵州是我国农业转移人口的主体区域，每个省转移人口规模都在1000万以上，重庆市转移人口规模在800万以上。转出地存在留守儿童和留守妇女的问题，将来会出现留守老人的问题。

县城及县级市所辖街道（以下统称为县城）直接面向农村，成为农民进城的第一选择。但是，由于县城处于生产要素流动的末端，处于社会商品流动的末端，功能不完善，交通不方便，产业基础薄弱，导致县城规模普遍偏小，难以吸纳人口;即使已居住在县城的人口，也不太稳定，流动性大。

目前长江经济带形成了长三角城市群、长江中游城市群、川渝城市群等几大城市群，除长三角城市群之外，其他城市群的成熟度比较低，主要表现在：一是城市之间互联互通的水平比较低，除了长三角城市群内已经形成高速公路网之外，其他城市群还没有实现互联互通。二是城市之间对要素的竞争仍比较激烈，人口等生产要素向省会城市集中，省会城市成为区域经济的抽水机，导致“一城独大”。三是没有建立沟通合作的机制，城市之间没有实现有效分工协作。[4]

三、长江经济带推进城镇化的基本思路

围绕打造中国经济升级版支撑带的发展目标，坚持以人为本、合理布局、四化同步、环境优先的原则，以农业转移人口市民化为首要任务，以提高城市综合承载力为支撑，正确处理城市发展与资源环境承载力的关系，充分发挥城市对经济要素的集聚作用和对农村的辐射带动作用，形成以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的空间格局，走一条资源节约、环境友好、经济繁荣和社会和谐的城镇化道路。

（一）积极推进农业转移人口市民化

加快推进农业转移人口和城市居民基本公共服务均等化。把长江上游地区居住在深山区、石山区等生态极度脆弱地方的农村居民吸引下来，就近或到中下游城市从事

二、三产业，尽快改变他们的贫困状态，并积极推进农业转移人口市民化。率先开展户籍制度改革，打破“二元”户籍制度，实现城市居民和外来人口基本公共服务全覆盖。

长江上游地区是重要的生态屏障，生态环境比较脆弱，居住人口众多，保护环境成为重中之重。必须坚持生态保护与污染防治并举、经济建设与环境保护并重的原则，把减少上游地区农村人口作为推进城镇化的重点，尽可能吸引他们就近到城镇就业或转移到中下游地区。要根据资源和环境承载力，合理确定上游地区城市规模，支持有条件的城市加快发展，提高对农村转移人口的吸纳能力。

长江中上游的省市及安徽省跨省（市）流入的人口数量少，农业转移人口市民化应以地级市为基本单元，以县域内农村转移人口市民化为突破口，加快推行城乡基本公共服务均等化。对于众多现阶段还不能放开城乡户籍的特大城市，则可根据城市公共服务资源情况，依据农业转移人口在城市就业和居住的稳定性，给予相应的待遇和服务，并根据城市经济发展速度，不断提高公共服务水平，逐步缩小与市民之间的差距。重点将城镇户籍居民享有的基本公共服务向农业转移人口延伸和覆盖，并将满足一定条件的农业转移人口转为城市居民。

（二）发挥城市群的集聚力和辐射力

随着城市之间经济联系越来越紧密，城市的功能也逐步细分，城市与城市之间只有加强合作、整合功能，才能保持强有力的国内外市场竞争力。我国人多地少且适宜人口大规模集聚发展的国土资源较少的现实，决定了我国城镇化道路是紧凑型、集约化和高密度的，城市群因此成为我国城镇化的主体形态。围绕长江沿岸的上海、南京、武汉、重庆、成都等超大城市，初步形成了长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市群。这三大城市群已成为农业转移人口集中流入的地区，其经济技术发展水平也比沿江其他地区明显高出一个层次，是带动整个长江流域经济发展的核心区。要继续发挥城市群的带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。要加强城市群的科学规划，建立城市群的区域合作机制，鼓励和支持城市群内大中城市进一步做大做强、中小城市提升产业功能、小城镇增强公共服务功能，以增强城市群区域的产业集聚能力和人口承载能力。[5]

（三）积极促进城市群之外区域性中心城市的发展

（四）增强城市产业支撑

党的“十八大”提出了“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，要求“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。实现“四化同步”发展是我国加快转变发展方式，全面建成小康社会的新课题、新任务。应从战略和全局的高度把握工业化、信息化、城镇化、农业现代化的内在联系，探索“四化”联动的规律和模式。推动信息化和工业化深度融合，工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调。实现产城互动、产城一体、产城融合和“四化”同步发展。

按照产业集聚、资源节约、生态环保的原则，积极推动区域产业分工和协同发展，引导企业向园区、园区向城镇集中，带动农村人口向城镇转移。鼓励和支持产业集群的培育，构建带动能力强的产业链，大力发展生产性服务业，提高产业的根植性。增强支撑城市发展的产业集聚能力。进一步加大开发区和产业园区的支持力度，提高园区对产业的吸纳能力。

推进产业发展规划与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接，鼓励和支持特大城市、大城市规划建设重点产业集中区，实现产业与城市发展相互依托、同步建设，逐步向外转移主城区的部分功能，实现产城融合、产城一体。不断完善城市市政、公用等配套功能，优先建设城市基础设施，以及学校、医院和其他商业、金融服务业。中小城市的园区建设，要依托现有城市基础，适当进行功能分区，实现功能共享。

（五）通过三大城市群辐射带动三大经济区

经济区是社会地域分工发展到一定阶段后形成的一种空间组织形式。随着长江经济带的开发，三大城市群的腹地将向外拓展，逐步形成经济联系日益紧密的长三角经济区、长江中游经济区和长江上游经济区。其中长三角经济区以长三角城市群为依托，包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省，辐射江西省的上饶、景德镇、鹰潭等地区。该经济区自然禀赋优良、经济基础雄厚、城镇体系合理、科教文化发达，已成为全国基础设施最完善、经济实力最雄厚、整体竞争力最强的地区之一，但苏北地区、浙南地区和安徽、江西相邻地区的经济实力相对较弱，要通过统一规划、加强合作、基础设施对接等举措，实现经济区共同发展的目标。长江中游经济区以长江中游城市群为依托，包括湖北省、湖南省、江西省。该经济区要在加快提升长江中游城市群实力的基础上，做大做强宜昌、襄阳、恩施、怀化、吉首等区域性中心城市，辐射带动区域经济发展。长江上游经济区以川渝城市群为依托，包括重庆市、四川省、云南省和贵州省。该经济区要发挥长江黄金水道的作用，吸引要素在沿江城市布局，加快港口城市发展;同时，要高度重视生态保护工作，切实采取措施治理石漠化，维护长江上游流域生态安全。[6]

四、推进长江经济带城镇化的政策建议

长江经济带城镇化涉及农业转移人口市民化、空间布局优化、城市群的发展、城镇体系的完善等方方面面的内容，需要根据总体思路，对农业转移人口、城市群协调发展机制、增长极的培育等多方面的政策进行系统设计。

（一）建立健全合作机制，实现城市群内部一体化发展

建立健全合作机制。鼓励和支持长江经济带三大城市群建立市长联席会议制度，定期和不定期协商解决区域内的重大问题，积极推进交通、旅游、工业、农业、生态、科技人才、投资等方面的合作;下设若干个委员会作为政策的执行机构，定期召开会议、沟通信息，及时反映区域内发展中面临的问题，提出解决办法。进一步培育发展和规范管理社会组织，在行业协会中引入竞争机制，允许“一业多会”，允许按产业链各环节、经营方式和服务类型设立行业协会，允许跨地域组建、合并组建和分拆组建等;同时，建立和完善委托授权机制、合作联动机制、征询机制、监督指导机制等制度措施，促进行业协会的有效运转，充分发挥行业协会的桥梁纽带作用。借鉴广东省推进珠三角区域一体化的评价方法，建立跟踪评估制度，对各种一体化发展要素进行针对性的监测、检查、统计、分析、评价，提出进一步修改、发展和完善的建议;建立违约惩罚制度，对违约的地方政府采取减少合作项目、取消某种优惠、向社会公布评估结果或启动内部民意压力等间接措施给予一定惩罚。

（二）妥善处理农业转移人口市民化过程中的土地问题

处理好农业转移人口市民化进程中土地问题的政策导向是，确保农业转移人口的土地权益，并构建城乡之间土地平等交易制度。首先，在完成农民宅基地使用权确权的基础上，尽快完成农民耕地使用权确权登记颁证工作，使“农民工”享受到农村土地最充分的使用权和受益权，这是使“农民工”即使进城务工也能得到土地各种收益的基础。其次，建立耕地流转和宅基地及住房转让的服务机构，包括对所退出宅基地进行整理以及开发经营等，从而为建设用地指标增减挂钩和交易奠定基础。第三，完善城乡土地增减挂钩的约束机制，包括复垦资金或耕地保护资金，并加强对于土地收益用途的监督和管理。第四，加快建立城乡统一的建设用地市场，为城乡建设用地指标市场化交易提供基础。通过建立统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权。[7]

（三）促进农业转移人口在城镇稳定就业和获取合理的报酬

城镇化质量高低关键在于城市能否为农民进城提供充分的就业机会。首先，长江下游地区在加快产业结构调整升级步伐的同时，要加大对“农民工”培训的力度，使之获得日益提高的生存技能。其次，长江中上游地区要继续重视发展劳动密集型产业和服务业，为农业转移人口提供更多就近就业机会。第三，积极支持中小企业，特别是小微企业的发展，使之成为就业致富的“蓄水池”。第四，长江中上游地区要加快建立非正规就业管理和服务体系，在场地、税收、人才培训等多方面给予扶持，促进非正规就业或灵活就业。

（四）有重点、有选择地培育新的增长极

首先，释放沿江两岸城市发展潜力。沿江23个城市，有些发展基础较好，水资源承载能力高，建议有重点地选择若干个城市，采取加大政府投入、下放审批权限、支持基础设施建设等方式培育经济增长极，促进长江经济带均衡化发展。其次，培育三大城市群内新的经济增长极。长江中游城市群和成渝城市群内“一城独大”的问题比较突出，要从完善城镇体系的角度，选择若干个城市，采取调整行政区划、创新管理模式、制定优惠政策等方式，支持经济增长极的发展。第三，在长江上游地区选择具有区域带动作用的县城作为经济增长极进行培育，集聚产业和人口，使之成为区域经济的中心。

（五）支持建制镇发挥农村地区服务中心的作用

长江中游多数是平原地区，农村数量多，农民人口多，长江上游多数是山区丘陵，居住分散。小城镇尤其是建制镇具有农村地区的经济中心、文化中心功能，以及带动农村、支持农业、服务农民的作用。富裕起来的农民可选择到城镇居住，外出务工回乡的“农民工”也会选择到家乡附近的城镇居住。因此，建制镇也是城镇化的重要载体。长江经济带的规划和建设要重视建制镇的规划、建设和管理，支持建制镇的发展，加强建制镇的服务功能和对人口的吸纳能力。