浅论城管暴力执法的性质

【摘 要】近年来，城管暴力执法的现象屡禁不止，已渐渐成为一个严重的社会问题而引起社会的广泛关注。城管执法领域出现的问题已经不单单涉及对公民权益的侵害，更涉及在对公民权益造成侵害后如何进行赔偿，其行为的性质一个急需我们思考的问题。文章就此对城管的暴力执法问题进行简单的讨论，以期认清暴力执法行为的本质，为解决这一社会问题提供帮助。

【关键词】城管；暴力执法；职务行为；行政事实行为

城管即城市综合管理执法部门，它是一个几乎被所有社会大众所熟悉的词汇。但是提到城管，人们想到的往往并不是执法部门通常能够所给予人们的公正、严明，而是恐惧和厌恶。而城管暴力执法的原因也无非以下几点：首先，执法人员素质普遍较低，法律意识淡漠。由于城管执法是直接面对行政相对人，因而在执法的过程当中极易与行政相对人发生争执，面对这种情况，更需要执法人员有较高的素质和法律意识，来灵活解决与相对人之间的矛盾。但是，由于许多城管执法人员的法律意识并不强，素质也有待提高而造成双方的矛盾与冲突，进而引发暴力执法的现象。其次，执法依据不够完善。由于城管执法的主要依据是来源于《行政处罚法》的第16条的规定。但是由于城管执法的依据除了《行政处罚法》的第16条以外多数是来源于政府文件而非法律本身，导致其执法依据不完善，引发相对人对惩罚不服，甚至暴力抗法，进而导致城管为了执行职务出现暴力执法现象。最后，权责不明。虽然城管最初的建立就是为了解决多部门执法，降低一事多罚情况的出现。但是在实际的执法过程中，一些行政部门仍然拥有和城管相互交叉的处罚权，导致权责不明，引发城管与相对人的冲突与矛盾。

一、职务行为与行政事实行为

什么是职务行为呢？简单来说职务行为就是国家公职人员为依法履行自己的职务而做出的行为，与简单的个人行为相对应。当然要想被认定为是职务行为还必须符合四个要件即：主体要件，职权要件，时空要件和目的要件等，这也就是说一个行为是否是职务行为必须其主体是合法的行政主体，在特定的时间空间下出于依法执行职务的动机，运用依法赋予的权力行使一定的行为才可以被认定是职务行为。

行政事实行为则是指行政主体基于自身的职权实施的一种无法产生、变更或者消灭的行政法律关系的行为，具有行政性、不能产生、变更或者消灭行政法法律关系、可致权益受损性。构成行政事实行为也要符合四个要件是：首先，行政事实行为表现为一种客观状态。其次，行政事实行为是与行使行政职权有关的行为。第三，行政事实行为不能独立存在。行政事实行为只能依附于其他行政行为而存在，是行政机关及其工作人员行使行政职权时实施的事实行为。最后，要有损害性的事实存在，如果不存在损害性事实，那么事实行为也就不可能存在了。只要满足这四个构成要件就符合行政事实行为。

二、城管暴力执法行为不是职务行为

虽然城管作为事实上的行政主体已经被接受，而且城管在事实上可以作为行政诉讼的被告，这也意味着其是具有做出职务行为的主体资格。而所谓行政主体，是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立承担由此所产生的法律责任的组织。从行政主体的意义上看，城管也是基本符合条件的。但是严格意义上的行政主体是由宪法和组织法设立的国家机关，从这个意义上看，城管也不是严格意义上的行政主体，那么其作出的行为也不能算是严格意义上的职务行为。也就是说城管并不完全符合职务行为的主体要件。

其次，城管的暴力执法行为并不是任何法律和法规所赋予城管的执法方式，而职务行为必须在职权的范围内。即使在行政相对人拒不履行处罚或暴力抗法时，法律也没有赋予城管任何权力可以暴力执法。那么对于超越职权范围作出的行为，即使城管具有行政主体资格也是在执行职务的过程中作出的行为，仍然无法认定为职务行为，因为这与公权力的法定性是相矛盾的。而且一旦超越职权的行为依然被认定为职务行为，那么就是变相将城管暴力执法合法化，这与公权力的目的也是相悖的。所以城管的暴力执法行为不是职务行为。

三、城管暴力执法行为是行政事实行为

城管的暴力执法行为由于对于公权的保护，不能被认定为是职务行为。城管暴力执法行为出于对私权的保护也不可能被认定为是个人行为。那么城管暴力执法行为到底应该如何定性了。在笔者看来，依据行政事实行为的构成来看，城管的暴力执法行为可以被认定为行政事实行为的。

首先，城管暴力执法的行为是一种客观状态。如城管执法人员在强制使街边摊贩搬离或没收摊贩物品的过程中，发生争执打伤摊贩，侵害了摊贩的合法人身利益，这就是一种行政事实行为。因为城管打人行为的后果是实际存在的，不能恢复到行为前的状态，符合行政事实行为的构成要件。

其次，城管暴力执法行为是与行使行政职权有关的行为。因为它是在行使行政职权的过程中发生的，与行使行政职权有关。

再次，城管暴力执法行为并不是单独存在的，它是依附于其他行政行为而存在。例如，城管在依法执行使违反规定乱摆摊的摊主搬离的行政行为时，由于双方的冲突发生了暴力执法行为，它就是依附于前一个行政行为而产生的。如果没有前一个行政行为，城管也不可能产生暴力执法，因为没有执法行为又何来暴力执法之说呢。所以城管的暴力执法行为是不能单纯存在的，符合行政事实行为的构成要件。

因此城管暴力执法的行为性质应该认定为行政事实行为。