城乡一体化进程中青岛市渔民市民化存在的问题及对策

[摘要] 人的一体化是城乡一体化的关键。由于政府层面的推动力、载体层面的支撑力与渔民内部的驱动力的不足，城乡一体化进程中青岛市的渔民市民化存在着渔民居住方式转型无区分、就业方式转型欠科学、社会权利转型较缓慢和市民化能力转型难跟进等问题。针对青岛市市情和渔民群体特质，应从居住城镇化、就业非农化、权利同等化和能力城市化等方面推进适应青岛市城乡一体化特征的渔民市民化进程。

[关键词] 青岛市；城乡一体化；特殊群体；渔民市民化

党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，即“新型四化”，[3]“四化”协调驱动为青岛市实现城乡一体化发展指明了方向，也为城乡一体化进程中渔民的市民化转型奠定了良好基础。

一、青岛市渔民市民化存在的主要问题

据青岛市统计局数据显示，2012年青岛市城镇化率已提高到6714%，居山东省首位[4]；青岛市“十二五”规划纲要指出城乡统筹形成新格局，并提出“十二五”末青岛市城镇化率达到75%的目标。而随着青岛市城乡一体化进程的不断推进，历来重视“三渔”问题的青岛市政府为推动渔民市民化进行了一系列探索实践：以新型农村社区建设为载体，以西海岸新区建设为契机，以高端旅游度假区建设为依托，紧抓城乡建设机遇，力促渔民居住方式转变；深化户籍制度改革，推进渔民法律身份转变；坚持“两区共建”、进行产业结构调整、实施政策和资金激励，引导渔民转产转业，带动渔民收入来源转变；制定专门工作方案，建设技能培训中心、增加宣传教育力度、进行劳动技能培训，加快渔民劳动素质转变；通过促进公共服务均等化和社区公共服务中心便民化，推动渔民生活方式转变等。通过上述措施，青岛市渔民市民化工作取得了一定的成效，渔民生活方式、生产方式等发生了一定的转变，但在以下方面仍存在诸多问题。

（一）居住方式转型无区分

第一，对渔民群体和农民群体间市民化转型需求的区分不明显。青岛市注重推动县域经济发展、新型城镇化和新型农村社区建设，促进城乡一体化进程，但沿海区市涉及到渔民群体的新型农村社区建设与重点中心镇的城镇化建设，并未将渔民群体从农民群体中抽离出来，建设中往往很难从方便渔民未来生活、就业角度出发，忽略了优先考虑渔民安置区域、安置方式、特殊基础设施建设、社区服务体系建设及产业园区与渔民技能配套的重要性。

第二，对不同地区的渔民群体间市民化转型需求的区分不明显。区域角度的渔民市民化推进总是“从经济发达地区到经济欠发达地区”，因此，不同地区渔民居住方式转变的时机和形式应当有所区别。从南部沿海的黄岛区到北部内陆型县级市莱西市，从原始的渔村到主城区近郊的渔民再到“城中村”的现代化渔民，区域间渔村和渔民发展的不平衡导致渔民对居住方式的转型需求有所差异，而青岛市渔民市民化自市级到县区级皆无具体规划，渔民对新型居住方式的排斥力大于新型居住方式对渔民的吸引力。

第三，对渔民群体内部不同主体间的市民化转型需求区分不明显。按照生产方式、居住地域、收入来源，渔民群体可划分为传统渔民、“失海”渔民、现代化渔民三大主体，由于三大渔民主体的市民化积极性和市民化程度各异，因此，推进不同渔民主体居住方式转变时机、居住形式、居住条件和居住环境等应各有差异。在居住方式的转变中，青岛市不仅对渔民群体和农民群体的区分不明显，而且也尚未认识到渔民群体内部不同主体间居住方式转变需求区分的重要性。调研表明，市民化进程中的渔民对市民化居住方式的认同度仅为46%，而已经转变居住方式的渔民对当前居住方式的满意度仅为55%。①

（二）就业方式转型欠科学

第一，渔民的再就业技能与岗位需求不匹配。青岛市“双转”技能培训主要针对捕捞渔民而开展，2004―2012年，共累计投入培训资金400余万元，每年参加“双转培训”的渔民达上万人，而有转产转业意愿且转产转业成功者累计仅为5000余人，[1]参与率高、成功率低的现象表明渔民的技术能力与岗位需求不相适应。青岛市十分注重发展技术难度小、技术相似度大的渔业相关产业，但由于内部竞争激烈，从事这类产业再次失业的机率随之增加；青岛市也没有利用自身发展外向型经济的先天优势吸引与渔民能力相适应的

二、三产业进入产业园区为渔民挖掘和开拓新岗位；此外，青岛市对渔民自主创业的支持体系不完善限制了渔民的经济能力，“二次创业”成功机率降低，减少了通过渔民自主创业带动周边渔民再就业的岗位。

（三）社会权利转变较缓慢

第一，渔民的市民化身份认同度低。对市民化身份的认同，首先体现在渔民对户籍制度变更的认同上，其次体现在实现身份市民化的渔民对市民权利和福利的认识上。在对黄岛区泊里镇、薛家岛街道和积米崖港区渔民实地访谈的过程中发现，45%的渔民未变更农业户口的户籍登记，而已变更户籍登记的渔民对市民的权利和福利的认识较为模糊。

第二，渔民的公共服务不完善。公共服务的完善程度是渔民社会权利市民化程度的重要标志。青岛市实现传统渔民就地市民化转型过程中提供的公共服务种类、质量和布局没有经过渔民公共服务需求调研分析。在对渔民的问卷调查中，916%的渔民认同政府为渔村公共服务作出的努力，但75%的渔民认为公共服务的提供种类、建设布局和长期维护等存在一定问题，渔民市民化进程中的脱节感和游离感较强。

第三，渔民的社会保障不健全。目前，青岛市对市民化进程中渔民的社会保障政策呈现出“零散化”特征，主要表现为渔民社会保障政策内容不完善。青岛市重点从养老、医疗和最低生活保障角度对渔民采取了一定的社会保障政策，而应当涵盖的渔民社会保险中的渔民工伤保险和生育保险、渔民社会救助中的救灾和扶贫、渔民社会福利中的“老、幼、妇、残”渔民保障等内容缺失。目前，市民化进程中渔民社会保障政策的供需不平衡问题亟待解决。

（四）市民化能力转型难跟进

第一，渔民再就业能力较弱。渔民再就业能力弱主要体现在经济能力薄弱和技术能力薄弱两方面。原始的高投入型渔业生产难以为渔民再就业或“二次创业”提供经济保障。目前，青岛市专门针对渔民转产转业的金融服务并不健全，渔民再就业能力的多元经济支持体系亟待建立。技术能力的提升受到自主学习意识和自主学习能力的影响。目前，进入市民化阶段的渔民年龄段基本固定在38岁以上，受年龄和文化素质的影响其自主学习的意识淡薄，劳动技能掌握难度增加。虽然市民化进程中渔民的再就业能力整体呈上升态势，但其提升速度缓慢，渔民再就业难度大。

第二，渔民思维能力提升慢。市民化进程中的渔民目前仍未突破对地缘和亲缘的依赖，具有狭隘的地域观念，存在对外来事务的麻木感和抵触感，尚未形成一种“海纳百川”的开放心态；同时，渔民对于市民角色的认识比较模糊，尚未形成市民化的思维方式，如公共参与主动性不足，忽视依法维权的重要性，缺乏时间效率观念等。

第三，渔民自我管理能力欠缺。青岛市渔民长期生活在“单家独户”的分散化居住状态，渔村基层管理组织长期处于疲软状态，而渔民自组织数量少、发展不健全，渔民“自我管理、自我教育、自我服务”的意识比较淡漠。走访中，被囊括到新型农村社区建设和特色渔民小镇建设中的渔民没有成为参与者、规划者，反而经常成为社区建设、小镇发展的旁观者和“评论者”。

二、青岛市渔民市民化存在问题的原因

（一）政府层面的推动力不足

政府层面的推动力是渔民市民化的重要外部力量，政府层面的推动力不足问题是全国范围内普遍存在的问题。

第一，政策推动力不足。在中国，“渔民”并无法律上的界定，渔民被界定为广义农民群体的一部分，忽略了渔民区别于农民存在的弱势方面。在中国，渔民没有或者仅有少量耕地，依靠水域和滩涂进行生产活动，但是，由于中国渔民渔业权益保障不完善导致渔民渔业权一旦遭受侵害便很难得到基本法律保护；城乡一体化进程中，政府更容易关注农民大型群体，而忽视从渔民群体的特质入手将渔民市民化区别于普通意义上的农民市民化。例如，在青岛沿海新型农村社区建设过程中，新型农村社区按照普通农民的居住和保障标准进行建设，尚未从政策层面上将渔民市民化的性质判断、进程规划、项目设计等提上议程。

第二，发展规划不足。沿海渔区的地方政府虽在城乡一体化进程的推进工作中认识到了渔民市民化的重要性，但由于中央政府对渔民市民化的战略规划和长远规划不足，在渔民居住方式转变上仍缺乏针对性，尚无系统而清晰的针对渔民市民化的全市整体规划和区县具体规划。

第三，财政税收帮扶不到位。中国扶持大农业的政策在渔业中体现不足。2006年中国在全国范围内取消了农业税，而且农民能够获得如粮食直补、良种补贴、购买大中型农机具补贴、培训补贴、退耕还林还草补贴等，[5]渔民虽未缴纳资源税，但能够获得的补贴仅有柴油补贴等，而且承担着各种名目的税费，因此，渔民市民化面临巨大的经济压力；此外，由于自然和人为因素，导致“无地失海”被迫转产转业的渔民数量越来越多，“双转”需要大量资金作为支撑，但各级政府在渔民“双转”的财政支持或者税收政策支持上并不完善。因此，渔民强大的生存压力必然减缓渔民市民化的进程。

第四，公共服务体系和社会保障体系不完善。青岛市新型农村社区建设已经进入快车道，尤其是配套建设的新型农村社区服务中心，在一定程度上保障了传统渔民市民化过程中公共服务和社会保障中的权利，但公共服务体系的长效性投资和维护仍然存在一定不足；此外，现行户籍制度虽然在一定程度上更加注重户籍的登记功能并淡化了分配功能，但要实现真正意义上的渔民市民化，必须剥离户籍背后的社会福利。因此，渔民在公共服务和社会保障中享受到与市民趋同的待遇还需要一个过程。

（二）载体层面的支撑力不足

渔民市民化的内涵和影响因素决定了渔民市民化的方向和内容，渔民从户籍、身份、居住等方面实现转型，只是外延意义上的渔民市民化，而要实现内涵意义上的渔民市民化，还需要从就业和收入上转型，且“非农化”稳定就业、收入持续才能为内涵意义上的渔民市民化提供物质支撑。物质支撑的核心为载体建设，即渔民“转产转业”的产业平台建设。目前，青岛市渔民载体建设在数量、质量和结构上都未能满足渔民市民化的迫切需求。

第一，产业结构有待进一步调整优化。青岛市的渔业区市的第一产业偏重，高端海洋产业偏轻，这与发展蓝色经济所要求的海洋产业布局不相符。同时，多数渔村第一产业的内部结构不均衡，尤其是在海水养殖、远洋捕捞、水产品加工等方面的调整还处于起步阶段。当前产业结构虽已形成

二、三产业并驾齐驱的结构态势，但第三产业发展与青岛市作为蓝色半岛经济区的龙头的地位不相协调。第三产业是渔民市民化过程中劳动力吸纳能力最强的产业，而目前第三产业吸纳“新市民”的能力尚未被挖掘。

第二，产业结构调整未针对渔民及渔村发展的实际。青岛市渔民市民化虽然拥有一定的产业支撑，但是当前产业结构的调整并非针对渔民或者渔村而开展的，例如当前第二产业中的海洋生物医药、海水综合利用、海洋船舶、海洋生态环保等都是渔村产业的薄弱环节。在半岛蓝色经济区建设的大背景下，青岛市政府并未采取相关政策促进渔村通过招商引资、合作办厂发展壮大此类产业。

第三，第三产业的发展状况不能满足渔民市民化的需求。渔民市民化过程中第三产业的发展重点应当放在港口物流、特色渔家餐饮、特色旅游上，这既可以充分利用青岛的人文地理优势，也可以充分发挥渔民的专业技能，降低渔民转产转业的难度，还可以充分利用渔民已有渔船和渔机设备。但当前第三产业内部发展的不协调导致此类产业吸纳渔村剩余劳动力不充分，且目前已经进入此类行业的渔民多半处于自行摸索和盲目经营状态，政府的引导和管理较为滞后。

（三）渔民层面的驱动力不足

渔民市民化程度的参差不齐以及渔民的经济收入和思想观念等薄弱方面已成为青岛市渔民市民化内在驱动的重要障碍。

第一，渔民市民化程度差异严重。由于渔民在受教育水平、劳动素质等方面的差异，文化素质高和技术能力强的渔民率先步入市民化行列，而文化素质低、劳动能力弱的渔民的市民化积极性往往比较低或者“有心无力”；此外，由于青岛市渔民市民化存在市民化程度“城区郊高农村低”的特征，因而渔民市民化步伐的统一推进难度大，工作的“区别化”开展势在必行。

第二，渔民自身经济能力薄弱。渔民市民化需要物质支持，而由于原来渔业生产成本较高，“离海”渔民原生产资料处理难度大，渔民家庭积蓄一般较少，因而，他们在转产转业过程中往往持观望态度。在自身投资经营经验不足，政府支持政策不健全、保障制度不完善的情况下，渔民不愿意承受转产转业带来的风险。因此，在政策支持不完善的背景下渔民经济能力薄弱成为渔民市民化的障碍。

第三，渔民市民化思想局限大。虽然在工业化、现代化和城市化浪潮的冲击下，青岛市渔民思想观念中的竞争意识、效率意识、民主意识均有所提高，但渔民思想观念仍然比较保守，如难以突破对地缘和亲缘的依赖，对于市民角色的认识不全面，维权意识薄弱，自我管理意识淡漠等。

三、推进青岛市渔民市民化的主要措施

通过对青岛市渔民市民化存在问题及原因的分析，笔者认为应当从四个维度有针对性地、有条不紊地推进青岛市渔民市民化工作。

（一）加快居住城镇化

第一，居住的城镇化不是将渔民与农民不加区分地进行简单的“合村并居”和“社区化管理”，而是在充分考虑渔民未来生活、就业等方面对渔业和相关产业依赖性的前提下，开展渔民居住方式转型需求调研，本着方便其未来生活、就业的原则，在新型城镇化建设、新型农村社区建设和新渔村建设的安置规划中优先考虑渔民这一特殊市民化群体的安置区域、安置方式、特殊基础设施建设和社区产业配套等问题。

第二，渔民居住的城镇化同时包含渔民就地市民化和城郊、城中村渔民居住方式的转变。渔民居住方式城镇化不能采用“一刀切”的方式推进，应以青岛市“十二五”规划“统筹七区发展、缩小南北差距”为契机，制定青岛市渔民居住方式转型的总体规划，采取由发达地区向欠发达地区逐层递进的方式。青岛市渔业区市城中村和近郊渔民对居住条件和居住环境的改善愿望比较迫切，条件成熟的要在居住环境方面力求达到与城市居民同等水平；而沿海原始渔村或者海岛渔村居住方式转变条件不成熟的不可强制统一集中居住，但是居住方式的城镇化动员和规划工作不能放缓。

第三，社区服务体系建设要体现渔民市民化特色，不能一味仿照城市社区按照固定模式、统一标准构建社区服务中心。渔民比重大的社区要对渔民在社区服务中的特殊需求开展调研，在社区服务中心的建设中应当有所侧重。因为渔民市民化过程中不乏“半渔半工”的居民，他们对社区服务内容和功能的要求不同于一般的农民和完全“脱海”的“渔民”，因此，社区服务的功能定位必须有所体现，以解居民的“燃眉之急”。而在渔民比重比较小的社区，可以采用定点咨询站、意见箱或者开通热线电话的方式解决此类服务问题，同时降低工作和工程成本。

（二）推动就业非农化

第三，开展职业技能培训，促进就业稳定。职业技能培训工作的开展必须注意以下几点：一是技能培训必须按照市场需求和渔民劳动素质有针对性地开展；二是职业技能培训工作要贯穿于渔民市民化的整个过程之中，持续地在不同阶段有针对性地开展劳动技能的培训；三是职业技能培训工作应当坚持“政府、市场、渔民”三位一体，市民化前期坚持“政府主导，市场助力，渔民主体”，市民化中期坚持“市场主导，渔民主体，政府助力”，市民化后期则坚持“渔民自觉，市场供给，政府鼓励”，以此开展各项技能培训工作；四是职业技能培训要坚持多层次、广领域、多元形式来开展，有条件的地区的渔民职业技能培训可与相关用人企业直接挂钩，这样既可有针对性地培养企业所需人才，又可降低渔民求职难度。此外，建立全市范围内的渔民就业信息数据库以及组织渔民专场招聘会也是非常必要的。

（三）保证权利同等化

实现权利同等化主要是通过户籍制度、公共服务体系和社会保障制度的改革和完善，实现渔民市民化的“外部赋能”。

第一，加快青岛市户籍制度变革，从户籍制度上取消渔民向市民身份转变的屏障。要逐步减少户口迁移限制以实现七区内渔民户口迁移一体化，全面放开县域内渔民户口迁移，以促进符合条件的渔业转移人口在城镇落户，在新型城镇化建设和新型农村社区建设中引导渔村人口向新城镇和新社区有序转移，以促进户籍变更登记；其中，弱化户籍制度的分配功能，彻底剥离户籍背后的社会福利，是渔民获得市民权利的必要前提。

第二，促进青岛市城乡公共服务体系的均等化，用完善的公共服务体系解除渔民市民化的后顾之忧。渔民聚居地公共服务体系建设思路要区别于一般农民公共服务体系的建设思路，对渔民在公共产品、公共服务方面的需求开展深入调研，结合渔民生活现状促进渔村的现代化和城镇化，探索有利于促进渔民市民化的社会公共管理制度和公共服务体系。此外，还要注意促进社区公共服务体系长效投入机制的形成，多元主体参与是公共服务体系建设和完善的重要形式。

第三，推动青岛市渔民社保向市民社保看齐，通过完善的社会保障制度给市民化渔民吃定心丸。青岛市要加快建立起以社会保险、社会救助和社会福利为主体内容的渔民社会保障体系。渔民社会保险应包括渔民的养老、医疗、失业、工伤和生育保险政策；渔民社会救助应包括最低生活保障、救灾和扶贫政策；渔民社会福利应包括针对“老、妇、幼、残”渔民的保障政策。青岛市可借鉴连云港市连云区“综合社保新政”的经验，通过制定政策，细化不同渔民主体的保障标准，并且尝试提高渔民在社保政策制定过程中的参与度，在为渔民“量身定制”社保政策的同时，做好上下级政府在渔民社会保障政策方面的衔接工作。[7]此外，还要加大财政对渔民社会保障的支持力度，逐步形成一个内容完备、层次明晰、地位权威、保障有效的渔民社会保障体系，实现渔民社保与城市居民社保的同等化。

（四）促进能力城市化

实现能力城市化主要是通过技能学习自主化、思维方式市民化与管理服务自觉化，实现渔民市民化的“内部赋能”。

第一，技能学习自主化要求在为渔民“双转”创造良好的就业、创业环境的同时，引导渔民树立自主学习意识和自主创业意识，使渔民劳动能力的提高从被动变为主动，从而获得满意的岗位、稳定的收入、体面的生活。

第二，思维方式市民化要求以渔民喜闻乐见的形式开展多样的精神文化活动，形成“内外兼收、包容创新”的文化氛围，发挥互联网和大众传媒的巨大影响力，将工业化、现代化、城市化中的竞争、自由、开放、进取、效率等市民化思维方式在渔民日常生活中传播开来，渔民只有从思维方式和心理上形成对市民角色的认同才能真正由渔民变为合格市民，适应城市生活，实现顺利转型。

第三，管理服务自觉化要求政府时刻注意培养渔民“自我管理、自我教育、自我服务”的能力。要求政府在引导渔民市民化过程中深入群众，了解民情，体察民意，以渔民利益为出发点和落脚点，小到社区管理大到制度制定，都要时刻注意保护渔民的公共参与权，通过透明的工作流程和信息公开制度，保障渔民的知情权；通过建立畅通的渔民发声渠道，保障渔民发言权和监督权等，使渔民在政府的有效引导和渔民的有序参与中达到自我管理与服务的自觉化。