协商民主视角下动物疫情公共危机治理探讨

摘 要：从2002年SARS疫情发生到去年的“黄浦江死猪漂浮事件”，动物疫情公共危机频繁发生，从发生以来就备受社会各界的广泛关注，虽然全国上下已建立了应对动物疫情公共危机的体系，但还是存在很多的不完善。试着从协商民主的角度来探讨动物疫情公共危机的治理路径，阐述了协商民主理论原理，概括了协商民主在动物疫情公共危机治理中可能的实现方式。在此基础上，建构了阶段、程序、主持人和方法四位一体的动物疫情公共危机协商民主治理机制。

关键词：动物疫情；公共危机；协商民主；治理路径

十八届三中全会指出，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。可见，协商民主的处理方式已越来越受到国家社会的关注。虽然在我国，协商民主的方式起步较晚，到目前的应用的案例也不是很多，但它确以成为一股不可抵挡的潮流。那么协商民主的方式是否能够运用到动物疫情公共危机的处理当中了？这是一个非常值得探讨的问题。本文通过考察协商民主在动物疫情公共危机中的实现形式、治理机制等问题对此进行回应。

一、协商民主理论

近年来，协商民主逐渐摆脱了理论上的争议，向着科学化、技术化的方向发展，在政治实验中证明或证伪协商民主解决社会冲突的作用成为最新的发展趋势。澳大利亚的John Dryzek教授通过政治实验指出，在公共治理领域，协商民主是解决社会冲突的有效方式。斯坦福大学的James Fishkin教授通过政治实验发现，协商民主在促进对话和增进共识，以及对社会冲突的控制和解决存在着积极的作用。国内也进行过一些著名的协商民主政治实验，比如浙江温岭的协商民主实验、广东外嫁女协商民主实验等[3]。但是其有效性还有待观察。有学者觉得，国内协商民主政治实验效果存疑的主要原因可能是，协商民主的技术、方法和程序还有待完善[4]。

二、协商民主在动物疫情公共危机治理中的实现形式

协商民主以“对话为中心”的特征似乎与疫情公共危机治理“应急性”的要求相背。协商民主的内核是相关利益主体“平等理性的商讨”，在协商的基础上做出决策，采取行动。动物疫情公共危机的核心是采取紧急决策和行动，防止疫情危机的社会危害进一步扩大。前者要求充分协商，对时间和结果没有紧迫的要求，后者要求采取紧急措施或行动，对时间和结果都有相当紧迫的要求。这是否就意味着疫情公共危机治理中没有协商协商民主存在的余地呢？我们认为，这种抽象的判断并不能否认疫情公共危机治理协商民主无法共存，实际上协商民主完全可以以不同的形式存在于疫情公共危机治理中，并且能够起到加强疫情公共危机治理能力的作用。

根据动物疫情公共危机发生发展的规律，协商民主在疫情危机治理中表现为事前协商、事中协商和事后协商等基本形式。公共危机演化机理的研究，目前已形成阶段型、扩散型、因果型、情景型等几种典型类型。其中阶段型研究最具典型，国外学者提出的三阶段理论，即危机前、危机中、危机后三阶段模型最具代表性，也获得了广泛地认同。根据公共危机演化的三阶段模型，疫情危机治理也相应地区分为危机前治理、危机中治理和危机后治理，每个阶段的治理目标有显著差异。危机前治理以预防和控制为主，危机中治理以应急处置为主，而危机后治理以善后恢复为主。疫情危机发生前，危机一般处于酝酿阶段，形成危机的要素在逐渐聚集，但由于没有出现明显的危害征兆，政府采取的预防和控制措施往往难以获得民众的理解和支持，增加疫情危机前治理的阻力；疫情危机发生后，危机所带来的社会危害己经显现，民众容易形成恐慌心理、羊群心理等非理性心态，对政府采取的应急处置措施不信任，甚至实施与政府处置措施对立的行为，影响政府应对疫情危机的能力，甚至可能造成次生或衍生危害；疫情危机结束后，在疫情危机中受到损害的人（包括心理、人身和财产上的损害），可能会产生受到不公正对待的心理，积累对政府或社会的不满情绪，以弱者姿态挑战政府的善后处理还可能会引起社会的广泛赞同，甚至会由此产生次生或衍生突发事件。很明显，危机前、危机中和危机后的利益相关主体及心理状态是非常不同的，疫情危机治理面临的场景也存在较大的差别，只有危机前、危机中和危机后分别采取事前、事中和事后的协商民主形式才能有效提高疫情危机治理能力。

三、动物疫情公共危机协商民主治理机制的建构

协商民主在疫情危机治理中有显著作用，在疫情危机治理的不同阶段，协商民主有不同的实现形式。然而，要保证不同形式的协商民主能够在疫情危机治理中充分发挥作用，必须建立一套体系完整、符合理性商谈要求的协商民主机制，构建协商民主阶段、程序、主持人、参与人和方法等具体制度，为疫情危机中的协商民主治理保驾护航。 首先，要明确疫情危机协商民主治理的不同阶段，确定不同阶段的主要任务。协商民主治理是一种以“对话”为中心，以“理性商谈”为方法，以“共识”为目标的治理模式。然而，在对话的过程中，对立各方容易被无关话语或行动激发对立情绪，导致非理性的言语或行动，进一步激发社会冲突或矛盾。因此，必须明确的是，疫情危机协商民主治理并非是一种非常简单的治理方式，而是必须综合运用政治学、社会学、心理学和法学等学科知识的专业化、科学化和技术化的具有综合性的治理方式。为此，我们首先必须将疫情危机中协商民主治理区分为不同的阶段，明确不同阶段的主要任务。根据协商民主治理的基本原理，协商民主治理应当区分为准备、商谈和结论等三个基本阶段[5]。在准备阶段，要根据疫情危机治理的不同阶段及相应的特征和要求，明确疫情危机协商民主治理的商谈主题、程序、主持人、参与人和方法；在商谈阶段，要做好协商民主治理的商谈保障工作，保证主持人的中立性，根据疫情危机治理的实际情形决定参与人的参与方式，保证商谈程序的正义性；在结论阶段，要保证中立主持人有足够的能力阐述对立各方的事实与理由，要采取适当的方法促进对立各方共识的达成等。区分疫情危机协商民主治理的不同阶段，是疫情危机协商民主治理机制建构的前提。

其次，要建立具有正义性的疫情危机协商民主治理程序制度。在疫情危机协商民主治理机制中，最重要的是需要建立具有正义性的协商民主治理程序制度。一般而言，协商民主治理程序制度应当符合“自然正义”原则的要求[6]。“自然正义”原则是一项古老的程序正义原则，有两个基本要求，一是“任何人不能成为自己的法官”，要求协商主持人保持与协商参与人之间没有利害关系，否则就无法获得协商参与人的充分信任；二是“充分听取各方的意见”，要求保障协商参与人充分发表自己意见的权利，不得采取不正当的方式干预协商参与人表达意见。除此之外，协商民主治理还应满足“实质正义”原则的要求。“实质正义”原则比较复杂且充满争议，但是还是存在基本共识的，一是合法性要求。协商民主治理商谈的主题、商谈过程和商谈结论不能违反法律的禁止性规定；二是自愿性要求。协商民主治理的核心在于“理性商谈”，决定是否商谈也是理性的表现之一。因此，在协商民主治理程序建构过程中，不能采用司法程序的方式，必须保障协商参与人的自愿性，包括参与自愿和对协商结论认同的自愿等；三是保障性要求。协商民主治理过程中，多数人一致同意的意见容易对少数不同意见者形成压力，很可能多数意见以牺牲少数意见者的合法利益为代价。为了避免这种侵犯协商参与人权利情形的出现，协商民主治理程序必须建立协商结论排除制度，将损害少数人利益来满足多数人利益的协商结论排除在可接受的范围之外。

第三，要建立具有中立性的疫情危机协商民主治理主持人制度。在疫情危机协商民主治理机制中，具有中立性的主持人制度是关键环节。在中国传统的协商方式中，主持人一般由行政领导兼任，这实际上并不是一种非常良好的制度设计。如果要解决的问题本身就是政府与民众之间的矛盾，那么由行政领导担任主持人无疑违反了“任何人不能成为自己的法官”的程序正义原则，使协商民主治理的公正性受到质疑，民众也会担心受到行政领导的批评或处罚而不敢理性参与商谈。因此，在建立中立性的疫情危机协商民主主持人制度，先要建立主持人选拔制度，根据疫情危机的类型与特征，选拔与所争议问题无关的人作为主持人；疫情危机协商民主治理中对主持人的要求非常高，不仅要有高超的协商技巧和丰富的协商经验，擅于处理协商过程中的突发状况，擅长概括归纳和引导协商参与人理性表达，而且要有良好的责任心和社会公信力。因此，要建立协商主持人的发现、培训和选择制度，建立协商主持人专家库，对协商主持人进行协商技巧和责任方面的专项培训，采用政府推荐、协商参与人共同选择协商主持人的方法等。

第四，要建立具有代表性的疫情危机协商民主治理参与人制度。在疫情危机协商民主治理机制中，具有代表性的协商民主治理参与人制度是重要环节。从理论上而言，每一个受到疫情危机治理影响的人都应当参与到协商过程中来，然而在实际情形中，存在着参与人规模过大、不愿意参与协商和参与人表达有缺陷等问题，为了达到合理确定协商参与规模，同时使协商参与人具有代表性和良好的参与素质，可以根据疫情危机治理的实际需要，分别采用随机抽样、自愿参与和主办方指定等多种确定协商参与人的方法。随机抽样确定协商参与人的方法一般适用于协商参与人规模较大而影响理性商谈进行的情形。一般情形下，可以先将所有可能的协商参与人输入计算机，建立协商参与人数据库，然后利用计算机程序随机抽样，再征询被抽到的协商参与人是否有意愿参与协商，与愿意参与协商的参与人进行访谈确定其是否具有相应的表达能力，淘汰表达有缺陷的协商参与人，对缺额的协商参与人再一次进行随机抽样，只到确定适度规模且有表达能力的协商参与人为止；自愿参与确定协商参与人的方法一般适用于协商参与人规模较少的情形。一般情形下可以由主办方向所有协商参与人征询参与意见，在其愿意参与协商的前提下确定协商参与人；主办方指定的方式是指由主办方直接指定某些人作为协商参与人的确定协商参与人的方法。主办方指定使得协商参与人的确定体现了主办方的意志，其公正性会受到质疑，一般只能适用于突发事件治理的特殊情形中，疫情危机就属于其中的一种，在情况紧急下必须马上确定协商参与人，否则就不可能采取有针对性的应急处置措施等。

第五，要明确具有科学性的疫情危机协商民主治理方法。在疫情危机协商民主治理机制中，协商方法的选择对疫情危机协商民主治理的效果有重要影响。一般而言，最主要的协商方法有口头协商和书面协商等两种方法。口头协商是指在协商主持人的引导下，由协商参与人表达自己的诉求及理由，由对立的协商参与人进行反驳和举证。口头协商需要协商参与人之间面对面交流，容易滋生对立情绪，需要协商主持人有高超的控制商谈的技巧和经验；书面协商是指由协商参与人提出书面诉求，由对立协商参与人以书面方式回应进行协商的方法。书面协商具有协商方式灵活，不受时间地点限制的优势，但是对书面表达能力要求较高，只适合于文化层次较高的协商参与人。