政府干预、利益联盟与技术标准竞争:以无线局域网为例

〔摘要〕技术标准竞争的结果很大程度上取决于各自利益联盟的实力，而利益联盟的实力又可能受到政府干预方式的影响。对无线局域网领域的中国自主标准WAPI与美国企业主导的Wi-Fi标准之间竞争的案例研究表明，在发展初期（2003至2006年）WAPI之所以在成为国家强制性标准和国际标准过程中与Wi-Fi的竞争接连失利，主要是因为政府的不开放和不兼容政策导致WAPI没有迅速建立起成员广泛、实力强大且团结一致的利益联盟。而在发展后期（2006年之后），政府转向开放和兼容的政策，WAPI利益联盟的成员实力和协调能力得以不断增强，因此WAPI的市场表现较之以前阶段有了明显改观。

〔关键词〕标准竞争；利益联盟；政府干预；开放性；兼容性

①WAPI是Wireless LAN Authentication and Privacy Infrastructure（无线局域网鉴别和保密基础结构）的缩写。

②Wi-Fi是Wireless Fidelity（无线保真）的缩写，它指的是IEEE 802.11标准。

一、引言

在信息通信产业中，企业之间的竞争不仅表现在同一技术标准之内的价格竞争，还表现在对不同技术标准的竞争。技术标准是一种特殊的制度规范，它不仅保证了产业发展和经济有序，更重要的是还影响着产业链条中的收益分配，因此对标准主导权的争夺异常激烈。很长时间以来，信息通信产业领域的技术标准主要掌握在发达国家的跨国公司手中，发展中国家往往以标准采纳者和跟随者的身份存在。加入WTO之后，中国政府和企业明显加强了对自主标准的研发、设定和实施，并积极争取在国际标准化领域的话语权。作为国际标准化舞台的后来者，中国对自主标准的大力推行势必挑战发达国家企业主导的国际标准体系，威胁到发达国家企业的产业利益和竞争优势，引发中国标准与发达国家标准之间的竞争，甚至触发国际标准战（standard wars）。在无线局域网（WLAN）领域，中国自主标准WAPI①与美国企业主导的Wi-Fi②之间的竞争就是其中的一个典型案例。中国方面曾试图在国内强制推行WAPI标准，以将Wi-Fi拒之门外，但此举遭到Wi-Fi利益联盟的强烈抵制，WAPI作为国家强制性标准被迫延期实施。后来，在WAPI冲击国际标准的道路上，又受到Wi-Fi利益联盟的百般阻挠，一再受挫。在市场化应用方面，起初WAPI明显落后于Wi-Fi，不过2006年之后，WAPI的市场表现大为改观。

这个案例值得我们思考的问题是，为什么WAPI起初在与Wi-Fi标准的竞争中处于下风，为什么WAPI标准并未被Wi-Fi彻底击败后来又能奋起直追？进一步而言，如何理解中国发起的标准设定和标准竞争，哪些因素影响着标准设定和标准竞争的结果？

本文继续沿着利益联盟的角度分析技术标准竞争，认为利益联盟的实力影响着技术标准竞争的结果。不过，与以往研究不同的是，我们不仅考虑了联盟的成员规模和构成问题，还考虑了联盟的集体行动能力问题。更重要的是，在对影响联盟实力的因素的分析中，本文把政府这一重要的行为主体引入进来。基于利益联盟的理论视角，本文分析了WAPI在与Wi-Fi的标准竞争中的失利以及WAPI前后两个阶段不同的市场表现。

二、理论框架

（一）利益联盟与技术标准竞争

1.技术标准竞争中的利益联盟

信息技术标准是实现相关领域信息技术实体之间互联互通的一套技术规范。制定、发布和推广标准的过程就是标准化或者说标准设定过程。一项技术标准成功与否最终取决于市场中采用它的厂商和用户的数量。信息通信领域的技术标准通常具有网络外部性的特征，即一种技术标准对一个用户的价值受到采用该标准的其他用户的数量的影响。〔4〕采用某种标准的用户的数量越多，该标准对潜在用户的价值就越大，从而引发更多用户加入对它的采用。

技术标准的采纳过程受到初始条件和路径依赖的影响。当存在多种备选标准之间的竞争时，取得初始优势非常重要。这种初始优势可能来源于纯粹技术上的优势，也可能是时间上的领先。实际上，很多情况下不同标准之间的技术优势事先难以区分。而早期阶段更大的用户基础更可能导致一项技术标准最终占据主导地位。由于网络外部性的存在，不同技术标准之间初始用户基础的差异被市场扩大，使强者越强，弱者越弱。

不兼容技术之间对市场主导权的竞争异常激烈，通常被称为“标准战”。标准战最终的均衡结果（不同标准的相对市场份额）存在多种可能，可能以停战（实现兼容）、寡头垄断或赢家通吃而告终。

一项技术标准从提出到应用，既需要产业链不同环节的供应商提供互补性的产品，也需要率先达到一定规模的用户基础，这个过程通常不是单个企业所能决定的，它涉及到不同行动者之间的协调和合作。在缺乏一家主导性的企业和一项独一无二技术的情况下，提出和发起标准的努力经常要求建立隐匿的或公开的联盟。〔5〕与关键的其他行动者结成战略合作关系是发生标准战时行动者经常采取的策略。面对市场上多种备选的技术标准，不同企业会根据各自的利益考虑选择支持或反对某项标准，因此会围绕着某项标准形成利益联盟。利益联盟的实力决定着标准竞争的结果，可从成员构成和集体行动能力两个方面来判断利益联盟的实力。 2.利益联盟的成员构成

在标准竞争中，形成一个来源广泛、成员完整、实力强大的联盟非常关键。只有在市场应用中得到更多相关厂商和用户认可和接受的标准，才能成为事实上的标准。能否迅速吸引产业链不同环节的实力派厂商加入并在市场上率先引发正反馈机制决定着一项标准的前途。在围绕一项技术标准组建利益联盟的过程中，缺失任何一个产业环节的厂商都会延误其应用和推广。正如链条的强度取决于最弱的一环一样，采用新标准的步骤取决于对新标准兴趣最小的组件的供应商。〔6〕率先向市场上大量投放根据某种技术标准生产的产品，会使这种标准在竞争中占据有利位置。而在标准的利益联盟中包含一些具有强大生产制造能力和很高市场影响力的厂商，则会提高标准的市场合法性，加速形成引发正反馈的临界规模，从而在标准竞争中赢得优势。

在标准竞争全球化背景下，一项技术标准不仅需要争取国内厂商的支持，还应吸引国外厂商的加盟。倘若不能得到有实力的国外厂商的支持，甚至对国外厂商采取封闭的态度，那么一项技术标准很难国际化。为了增强一项标准在国际市场上的合法性和赢得国外厂商的认可，标准发起者通常会争取使该标准成为国际标准，即得到国际性的标准化组织的批准，这些组织主要有国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）和国际电信联盟（ITU）等。

3.利益联盟的集体行动能力

对一个标准联盟而言，成员构成和集体行动能力是两码事，虽然良好的成员构成为联盟的集体行动达成提供了必要的基础，但前者并不能保证后者一定发生。由于个体理性与集体理性之间的分歧，共同的利益需求并不能导致集体行动的达成，理性的个体为了自身利益可能会采取“搭便车”的行为。〔7〕如果利益联盟中的一些成员想要拖延或破坏新标准，这个联盟就很难团结一致。

联盟的参与者由于所处位置的不同可能有着不同的利益考虑和参与动机，这增加了相关参与者为实现共同利益而进行集体行动的难度。首先，标准中的技术所有者与技术使用者之间关于专利许可费就可能存在利益分歧。其次，在与国外标准的竞争中，本国企业面临着自身市场利益与民族利益之间的权衡，一些企业为了维护自身在全球市场的利益，不一定会基于民族利益全力支持本国的自主标准。最后，有些企业可能具有双重或多重联盟成员身份，即它们同时参加了处于竞争关系的不同标准的产业联盟。这种多重身份会使这些企业的资源投入分散化，但它们更倾向于支持给其带来更大利益的标准。

（二）影响利益联盟实力的因素

1.关键企业的能力和策略

一项技术标准的提出往往都会涉及至少一家企业作为关键行动者。关键企业对组建技术联盟的需要很大程度上取决于其掌握关键资产的实力。〔8〕如果标准发起企业的资产实力越强大，则联盟的重要性就越小；反之，则越需要联盟。

在组建利益联盟的过程中，关键企业不仅是技术标准的提出者，通常还要扮演联盟的组织者和协调者的角色。首先，关键企业的动员能力越强，越容易招来其他相关企业加入标准联盟。而这种动员能力主要来源于企业在市场和产业网络中的位置，关键企业在市场和产业网络中的中心度和显著度越突出，越可能具备更强的动员能力。

其次，一个开放的标准更容易获得产业网络中其他企业的支持。〔9〕标准的开放性指的是在标准设定过程中，没有一家或少数企业控制标准，并且持有核心专利的关键企业能够基于“公平、合理和非歧视性”条款来许可使用必要的专利。如果持有核心专利的关键企业不能在合理收费的基础上开放其知识产权，就会增加其他参与者的进入壁垒，降低标准的采纳速度和成功的可能性。

最后，标准发起企业采取兼容还是不兼容的策略也影响着标准联盟的成员构成。如果一项标准的发起企业采取与竞争性标准不兼容的策略，那么技术标准的竞争结果很大程度上取决于两个标准的利益联盟的实力孰强孰弱。一般而言，实力强大的标准联盟不愿意采取与实力较弱的标准联盟兼容的策略。如果标准发起企业采取与竞争性技术标准兼容的策略，则意味着标准联盟的扩大，企业在不同标准之间的竞争转变为标准之内的竞争。

2.标准竞争中的政府干预

标准设定和竞争过程往往涉及政府干预。政府本身可以成为标准利益联盟的重要成员，同时政府的公共政策又会影响到联盟的形成。尤其是当存在大的规模经济，或者早期市场进入被认为是必要的国家经济战略时，一国政府会批准并强制执行某些法定标准。由于国家之间标准化管理体制的差别，不同国家的政府对标准设定的卷入范围和程度有所不同。相对于美国等西方发达国家，中国政府对标准设定的卷入范围更广、程度更深。

中国政府对标准设定过程的积极参与，一方面与中国的标准化管理体制有关。在中国的标准设定体制中，除了国家标准化管理委员会（以下简称国标委）作为专门管理机构发挥作用之外，各行业的政府主管部门仍起着主导性作用，相关的标准化技术委员会或标准工作组仍受制于这些行业的行政主管部门。另一方面，在中国推行自主标准的过程中，通常需要与发达国家实力强大的跨国公司主导的标准展开竞争，中国政府出于国家利益的考虑会对本国企业主导的标准加以支持甚至保护。特别是在中国企业与国外企业的整体实力存在差距的情况下，中国政府如果采取完全不干预的方式，市场机制会使国外先行者的标准赢家通吃。

其次，政府还可以利用管制者的身份来干预自主标准与国外标准的竞争。中国政府在支持本国企业设定自主标准的同时，对国外标准既可以采取允许其在中国市场自由竞争的策略，也可以设立政策障碍使其难以在中国市场立足。政府将自主标准设定为国家强制性标准就是保护本国标准和抵制国外标准的一种极端做法。 最后，在设定国家法定标准的过程中，政府关于标准的开放性和兼容性方面的政策影响着标准联盟的成员规模与构成，甚至影响到竞争性标准联盟的抵制程度。如果政府对自主标准采取开放和兼容的政策，那么会有利于吸引联盟成员；如果政府采取封闭和不兼容的过度保护政策，则不仅会激起来自与之竞争的标准联盟的抵制，而且还会限制自身利益联盟的扩展。政府只有采取适当的干预方式，才会增强自主标准与国外标准竞争成功的可能性。

3.政府部门内部的协调程度

中国政府对技术标准设定的积极干预并不意味着政府部门已与产业界形成了密切合作的良好模式。实际上，这种合作一直受到政府机构之间的“多头管理”及发生管辖权冲突时部门间协调问题的困扰。

这种协调不力的发生更多地发生在同一级别的政府部门之间。这主要是因为信息通信产业领域的技术标准设定往往涉及到工业和信息化产业部、国家广播电视总局、科技部、国家发展与改革委员会等多家政府部门的参与。多头管理的局面导致决策权威分散，部门之间的利益难以协调，延误标准设定过程。另外，不同级别的政府部门之间出于不同的利益考虑也可能对同一标准采取不同的态度。政府部门之间缺乏协调导致中国标准的利益联盟的集体行动能力下降，也会削弱中国标准成功的机会。

三、案例描述及分析：WAPI与Wi-Fi的标准战

（一）案例描述

1.标准战的发端

（1）先行一步的Wi-Fi

在中国推出WAPI标准之前，基于Wi-Fi标准的WLAN产品已在中国市场销售。特别是作为Wi-Fi联盟重要成员的英特尔（Intel）公司于2003年推出了整合Wi-Fi无线上网技术的“迅驰（Centrino）”芯片。国内的笔记本电脑厂商也积极推出载有迅驰芯片的产品。

（2）中国制定自主标准WAPI

（3）中国决定强制实施WAPI

中国政府强制推行WAPI国家标准的最大理由是保护国家、企业和公民信息安全。“WAPI的安全性要明确优于现有的Wi-Fi联盟采用的WEP协议，即使与改进后的WPA协议比较，也仍有优势”。〔10〕

①2004年3月美国国务卿鲍威尔、商务部长埃文斯和贸易代表佐立克联名给中国政府写信，联名信递交到了中国国务院副总理吴仪和曾培炎手中，他们强烈要求中国政府改变对WAPI国家标准的强硬政策。2.强制性国家标准WAPI实施受阻

（1） Wi-Fi利益联盟的反对

（2）国内产业界分化的反应

（3）中国政府推迟WAPI标准的实施

3.WAPI国际标准化受挫

（1）第一次国际标准化努力

①A类必测项目为必须要支持、必须要测试而且测试必须通过的项目。

②海华科技是全球无线芯片知名厂商Marvell的核心芯片模组厂商。

（2）第二次国际标准化努力

4.WAPI与Wi-Fi的市场表现

（1）Wi-Fi的市场表现

（2）2006年之前WAPI的市场表现

2006年之前，WAPI的精力主要放在成为国家标准和国际标准上，产业化进程缓慢，无论是基础芯片还是终端设备都没有多少投放市场的产品。截至2004年4月8日，只有方正、联想、西电捷通、明华澳汉四家企业的数款产品获得了由中国电子技术标准化研究所产品认证中心颁发的首批无线局域网CCCi认证证书。

直到2006年初，六合万通才能提供量产的“万通四号”无线网络芯片，随后它又推出了通过硬件加密的方式实现包括WAPI算法在内的多种加密算法的万通V号芯片。2006年，联想和方正等国内笔记本电脑厂商推出了多款符合WAPI标准的产品。索尼公司也推出数款支持WAPI标准的笔记本电脑。

（3）2006年之后WAPI的市场表现

不过，在中国的运营商市场，虽然WAPI已经成为了无线设备的标配，但在实际使用中大都没有开通WAPI加密功能，而是采用Wi-Fi的 WPA和WPA2加密方式。〔18〕如何推动运营商和用户提高对WAPI加密方式的采用率仍是WAPI标准推广面临的重要难题。

（二）案例分析

那么，如何理解中国自主标准WAPI在与国外标准Wi-Fi的竞争中所遭遇的挫折，以及WAPI在成为事实标准过程中所经历的变化呢？我们试图从政府干预和利益联盟的角度加以分析。

1.利益联盟的成员构成

一项标准从技术研发到市场应用需要得到诸多联盟成员的支持。WAPI成立标准化工作组和产业联盟的时间均晚于Wi-Fi，而且在规模和实力上都远不如后者，结果导致WAPI的产业化和商用化推进明显滞后。

2.利益联盟的集体行动能力

在与竞争性标准进行博弈的时候，更显示出一个标准联盟的集体行动能力。在Wi-Fi利益联盟抵制WAPI作为国家标准强制实施的过程中，我们充分领略到Wi-Fi利益联盟的团结一致，也令人遗憾地感觉到WAPI联盟成员的各打算盘。

反观WAPI阵营，很多有实力的企业并没有站在国家利益的高度来力挺WAPI标准，而是从自身利益出发采取等待观望的态度，结果延误了WAPI快速产业化的时机。虽然国家密码办将WAPI加密算法的使用权赋予了24家国内企业，其中不乏像联想、华为、中兴这样的实力派企业，但这些企业大多态度暧昧，起初并没有对推广WAPI全力投入，甚至它们同时也加入了与WAPI竞争的Wi-Fi联盟。因为这些企业要面对国内和国际两个市场，如果中国强制执行WAPI标准就意味着它们将要双线作战，增加它们的投入成本，所以从自身利益出发它们不太情愿接受WAPI标准的强制实施，也没有动力去游说政府一定要坚持强制实施的立场。结果在WAPI发展初期，只有西电捷通、六合万通、中电华大等少数小型科技企业在奋力前行。 3.关键企业的能力和策略

在WAPI利益联盟与Wi-Fi利益联盟的标准争夺战中，二者的关键企业存在明显的能力差异。WAPI标准的主推手是西电捷通，它虽然掌握着WAPI标准的核心专利，但毕竟是一家成立不久的小型科技企业，不具备大规模的生产能力和强大的营销能力，而且缺乏标准推广的经验。因此，单凭西电捷通的实力是无法快速地将技术规范转化为事实标准的，同时其在产业网络中的位置和影响力也使它难以动员其他厂商推进标准的商用化。后来随着方正、中国移动成为WAPI产业联盟的主要成员后，关键企业的实力得以提升。与之相对，代表Wi-Fi利益联盟与WAPI展开斗争的是全球最大的半导体芯片制造商――英特尔。作为Wi-Fi技术的关键市场推动者，英特尔可以凭借其业界的领导位置影响诸多笔记本电脑厂商对Wi-Fi技术的选择。

除了利用其垄断地位积极推广Wi-Fi技术外，英特尔公司还采取诸多手段反对中国WAPI标准的强制实施并阻挠其申请国际标准。这些手段包括威胁停止向中国地区供应迅驰芯片及相关芯片组技术、游说美国政府向中国政府施压、在国际标准化组织中为讨论WAPI提案制造障碍并动员其他国家成员体给WAPI投反对票。

4.政府干预

国际舞台上的标准之争不仅是企业联盟之间的竞争，而且涉及国家之间的较量。为了维护本国标准的利益，中美两国政府都以不同的方式参与了WAPI与Wi-Fi这场旷日持久的标准战。

中国政府在WAPI标准的设定中扮演了举足轻重的角色，但在2006年之前和之后明显采取了不同的干预方式。2006年之前，中国政府试图通过强制实施和加密算法有限开放的策略保护中国自主标准的推广。这些举措意味着Wi-Fi标准将无法继续在中国市场存在，Wi-Fi在用户基础上的初始优势将不复存在，而且国外企业必须要和中国企业合作才能生产符合WAPI标准的产品。中国政府原认为，为了不放弃有着巨大吸引力的中国市场，国外厂商会接受中国政府强制实施WAPI标准的决定。不过，没想到这些做法却招来Wi-Fi利益联盟的强烈反对和抵制，甚至有些国内企业也不满意，这无疑大大降低了支持WAPI标准的厂商数量，中国政府的强制实施计划最终变成了不可置信的威胁。为了获得其他利益，中国政府高层在与美国政府的商贸谈判中做出让步，决定延期执行WAPI标准。这使得一个本来就很松散虚弱的联盟在经过数月的自我标榜和外界的种种质疑之后终于破裂。〔23〕Wi-Fi产品在中国市场继续扩张，而WAPI的推广却陷入困顿。

当然，中国政府的延期让步并不意味着对WAPI的放弃，而是重新审视之前的做法，继而采取了更加适当的支持方式，这体现出中国政府在国际标准竞争中的学习和适应能力。2006年之后，WAPI不再采取与Wi-Fi针锋相对的不开放和不兼容策略，而是向全球公开了WAPI的加密算法。另外，中国政府采用政府采购、研发和产业化项目的财政支持、正式发布WAPI标准、推动成立产业联盟、禁止具有Wi-Fi功能的手机入网等方式推动WAPI的技术成熟、产业化和商用化。工信部从2009年开始要求具有无线网接入功能的手机、电信运营商采购的无线局域网设备必须要具备WAPI标准（可同时兼容Wi-Fi），这样不仅避免了Wi-Fi联盟成员的反对，而且迫使Wi-Fi联盟的国外厂商推出与WAPI相兼容的产品。结果，WAPI与Wi-Fi在中国市场上的争端很大程度上以兼容共存的方式和解，而不是你死我活、赢家通吃的结局。

虽然Wi-Fi标准很大程度上是在美国企业的主导下设定并进行市场推广的，但当面临来自禁止进入中国市场的威胁时，在产业界的游说下，美国的有关政府部门坚定地站在维护本国企业利益的立场上。在阻止中国政府强制推行WAPI标准时，美国政府代表产业界向中国政府施压并列入中美商贸谈判议程，最终迫使中国政府妥协。在后来WAPI申请国际标准的道路上，从2006年到2011年期间美国政府三次拒签中国技术专家进入美国参加相关标准化会议，从而导致WAPI冲击国际标准屡屡受挫。

表2从政府干预和利益联盟视角比较WAPI与Wi-Fi

Wi-Fi 2006年之前的WAPI 2006年之后的WAPI 联盟的成员构成成员构成广泛，实力强大只有标准工作组，尚未成立产业联盟成立产业联盟，成员数量和实力增强联盟的集体行动能力集体行动能力强集体行动能力弱集体行动能力得到提高标准设定的开放程度 开放度高加密算法有限开放加密算法全球开放 标准之间的兼容性 从不兼容走向兼容强制性拒绝Wi-Fi强制兼容核心企业能力和策略 英特尔、博通；动员能力强；许可费用低西电捷通；动员能力弱；许可费用高方正、中移动等加入；动员能力提高；许可费用降低政府干预美国政府施压、贸易谈判、拒签强制性认证、加密算法有限开放、政府让步政府购买、支持产业化、强制要求兼容

四、总结和讨论

技术标准竞争的关键是在初始阶段迅速形成达到临界容量的市场规模，进而引发正反馈机制。在对初始优势的争夺中，一项技术标准能否形成实力强大且协调一致的利益联盟至关重要。政府不仅可以作为标准利益联盟的重要成员，而且政府采取的干预方式还会影响利益联盟的成员规模和集体行动能力。本文从政府干预和利益联盟的角度对中国自主标准WAPI与美国企业主导的Wi-Fi标准之间的竞争进行了分析。在前期阶段，WAPI之所以在与Wi-Fi的竞争中接连失利，主要是因为政府和关键企业的不兼容和不开放策略导致WAPI没有迅速建立起成员广泛、实力强大且团结一致的利益联盟，而且还引起Wi-Fi利益联盟的激烈抵制。而在发展后期，政府和关键企业转向开放和兼容的政策，WAPI利益联盟的成员实力和协调能力得以不断增强，因此WAPI的市场表现较之前阶段有了明显改观。 本研究表明，在后来者与先行者存在明显实力差距的条件下，政府如果采取完全不干预的方式，市场机制会使先行者的标准赢家通吃；而政府如果采取封闭和不兼容的过度保护方式，则不仅会激起先行者标准联盟的抵制，还会限制后来者利益联盟的扩展，从而不利于自主标准的设定和实施。政府只有采取适当的干预方式，才会增强自主标准与国外标准竞争成功的可能性。首先，在市场上已经存在国外厂商发起的事实标准的情况下，政府不宜强制推行自主的法定标准，采取与先行标准兼容的策略更容易得到国外厂商的认可。其次，在设定和推广自主标准的过程中，政府和标准发起企业采用相对开放的策略更可能吸引更多国外内厂商的支持，从而加快自主标准的产业化和商业化进程。最后，政府在支持自主标准的过程中，不仅要注意政府干预与市场机制的有效配合，还需要减少多头管理，加强政府内部的协调能力。