干预追责:司法独立保障的扩展与提升

〔摘要〕 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，司法机关之外的领导干部和司法机关内部人员，在干预司法审判时都要追究其责任。从制度发展的角度来看，最高人民法院确立的过问登记制是干预追责制的雏形，但是存在着不少缺陷，表现在过问登记的动机、对象范围和惩戒措施等方面。干预追责制是对过问登记制的超越，其实践价值表现在主体的扩展以及内容上的丰富与完善。当然，干预追责制还需要完善提升，这包括实行办案责任制、建立履行法定职责保护机制、推进司法系统去“地方化”和构建法治政绩考核指标体系等，这样才能够全面推动司法独立在中国法治建设中的实现。

〔关键词〕 司法独立，地方保护主义，错案责任倒查问责制，法治政绩考核指标

〔收稿日期〕 2014-10-10

〔作者简介〕 孙光宁（1981-），男，山东枣庄人，山东大学威海法学院副教授、硕士生导师、法学博士，山东大学（威海）法律方法论研究基地研究人员，吉林大学理论法学研究中心“法律方法与司法理论研究所”兼职研究人员，主要研究方向为法律方法论。

只有司法独立才能保障司法公正，这已经是法治国家的普遍共识。在中国特色社会主义法律体系已经建成的背景下，司法领域已经成为法治建设的重中之重，司法独立的问题也亟待解决。现实中还存在着相当多影响司法独立的因素，需要多元的制度予以规制。“如果司法过程中不能以某种方式避开社会中行政机构或其他当权者的摆布，一切现代的法律制度都不能实现它的法定职能，也无法促成所希望的必要的安全与稳定。这种要求通常被概括为司法独立原则。” 〔1 〕 （P134 ）《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也高度重视司法独立问题，采取了多种措施，其中干预追责制就是一种制度创新，值得细致分析。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确：“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。”同时还规定：“司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。”前一规定是从外部保证司法活动的独立性，后一规定则是健全了司法内部监督机制。由于这两种机制都针对干扰司法独立的行为，并且也都强调了对相关责任人员追究其责任，我们可以将其概括为“干预追责制”。

一、干预追责制的雏形及其局限

从以上最高人民法院出台的多个文件可以看到，过问登记制主要是针对案件审理过程中违反规定的干预行为，进行登记并向有关人员公开。在最高人民法院强调过问登记制的背景下，很多地方法院也出台了实施细则。例如，佛山中院《关于非案件承办人过问案件登记管理暂行规定》中明确指出：“在承办案件过程中，对非案件承办人过问案件的，案件承办人须于当日向所在庭庭长报告，并填写‘非案件承办人过问案件情况登记表’，如实登记被过问的事项。”最高人民法院设计该制度的初衷是为了帮助主审法官抵制法院内部对审判活动的不当干预，这一点是值得肯定的。在司法权威不强、法官个人承受多方压力的背景下，过问登记制能够使得案件审理的情况获得更加公开的说明，使得对案件有所影响和过问的相关人员都能够由此“暴露”，从而减轻法官个人的压力和责任。虽然登记的内容并不会完全消除主审法官的压力，但是，至少可以使得案件的审理更加透明。这些都是过问登记制可能带来的预期效果。

首先，特定动机影响着法官主动进行过问登记。从目前最高人民法院和地方法院对过问登记的具体规定来看，主审法官是进行过问登记的发起者，过问等各种干扰司法独立的行为也主要是针对主审法官进行的。因此，案件的主审法官是否决定提出要求，是整个过问登记制开始运作的最初节点。此时，主审法官是否有足够的动机来启动该制度，就显得相当关键。如前所述，过问登记制的初衷是遏制法外干扰因素、减少法官个人压力，这在一定程度上可以推动主审法官启动该制度。但是，主审法官所面对的是综合复杂的司法环境，需要进行多种因素的考量。目前司法系统中仍然带有比较明显的行政化色彩，在这种背景下，主审法官需要综合考虑启动过问登记的多种后果。就过问登记的对象范围来说，被登记的所谓相关人员，多是办案法官的同事甚至是上级领导，办案法官也会考虑由此交恶之后对自身的消极影响。这是一种基于在特定工作环境中长期博弈考量基础上的自然选择。同样的情况发生在收到办案法官报告的庭长身上，作为上传下达的中间环节，庭长对是否继续推进过问登记程序也有自己的考量，其中案外因素的比重也将更大。在这种单向线性程序中，每个环节都可能成为终点。作为司法潜规则，“过问”的长期存在本身就内含着不愿明说、不便说明之义，对这种过问的公开登记将在一定程度上破坏既有的潜规则，办案法官也由此可能受到相应的惩罚。 其次，过问者的范围并不明确。过问登记制的目标是减少法外因素对司法独立的干扰，但是，法外的过问者具体包括哪些主体，最高人民法院的多个文件中仅仅列举出其中比较典型的一部分，仍然不够全面。就某些社会比较关注的案件来说，“很多错案背后，都有潜规则――政法委办案的问题在背后运作。确切地说，加强党对政法工作的领导，更主要的是对先进司法理念的引领和改进不科学的司法运作机制。政法委不能决定具体的案件，工作上的协调不等于决定具体的案件，参与个案的协调、先定后审，甚至拿出具体的指导性意见是有违法律的。同样，在我国目前的体制下，由于人大掌握法院人事权，政府掌握法院财权，而各级党委掌握法院领导权，法院审判往往受到这些部门的不正当干预，实践中所谓‘批示’定案、‘条子’定案、‘指示’定案、‘招呼’定案、‘电话’定案等现象也会造成错案。” 〔3 〕就绝大多数的普通案件而言，还存在着另外一群办案法院之外的“特殊过问者”：他们受到当事人的委托，凭借与办案法官的社会关系而对案件的审理过程与结果进行某种程度的影响。这种情况在基层法院中表现的尤为明显，因为具体办案的法官经常是当地人，至少也在当地生活多年，有着广泛的社会关系。在“官司一进门，两边都托人”的情况中，受托人往往与办案法官有着各种关系，无论是亲友、师生、故交、同乡、同窗，或者仅仅熟识等等，都可能成为这些法院之外的过问者可资利用的社会关系。较之于相关权力机关对重大案件的影响，这些过问者虽然并不“显赫”，但是对于普通案件同样会产生相当影响。

第三，过问的方式以及相关的惩戒措施并不配套。在目前地方法院的内部规定中，对于如何界定过问存在着相当混乱的情况。有些法院直接规定，任何非职务内的过问行为都属于违纪范围，应当受到惩戒;但是也有部分地方法院的规定还需要其他条件，例如还必须结合打招呼或者请求照顾等特定倾向才能够成为过问登记惩戒的依据。后一种规定被多数法院所确定，但是问题仍然存在：如何准确地界定包含“要求照顾”的过问行为。在司法系统仍然存在着比较严重的行政色彩背景下，如何解读过问以及其中所包含的倾向，对于办案法官来说是一种充满智慧的艺术。特别是在解读领导意图时，尤为明显。如果说明确的“要求照顾”还可以明确理解，那么，所谓的“暗示”内容就难以把握了，遑论那些间接暗示。在法治进程日益深入的背景下，那种直接明示“要求照顾”的情况将越来越少。对于受到待遇或者晋升激励的办案法官来说，这些内容就更需要高超的智慧来揣摩。如果界定“过问”都非常困难，那么，后续的惩戒措施就更难以准确适用了。从过问登记制的实际运行来说，极少有法官基于该制度而受到惩戒，这种“无效”的情况与过问方式难以准确界定有着直接关系。

二、干预追责制在保障司法独立中的优势

从以上分析可以看到，最高人民法院意通过过问登记制来减轻法官压力、推动司法独立，这一初衷并没有得到地方法院实践的有效回应。导致这种情况的基本原因之一就是，过问登记制仅仅局限于司法机关内部，无法为对抗来自于司法系统之外的多种干扰力量提供有效措施。而《关于全面推进依法治国若干重大问题的规定》所确立的干预追责制，真正针对以上过问登记制失效的原因，规定了比较有针对性的制度措施。直言之，干预追责制有着自身独特的优势，能够在保障司法独立方面发挥重要作用。我们可以从以下两个方面来展开分析。

其一，从主体上来说，干预追责制将承担责任的主体范围扩展到掌握权力的领导干部，这是其超越过问登记制的突出优势。在少数具体案件特别是比较“敏感”的案件处理上，仍然时常发生党委及其政法委过问、“协调”乃至决定案件处理结果的情形，有时甚至并非一级党委而是党委个别领导人出面干预案件。这些既影响司法机关依法独立行使检察权和审判权，也不符合党对司法机关领导的正确方式。存在这些问题的主要原因，首先在于一些党的工作者对于如何行使领导权缺乏正确认识，总以为既然是“领导”，就应当过问具体业务，否则便是失职。其次在于党章和宪法、法律缺乏对党组织及其领导人越权干预司法办案的制裁措施，使得干预者无所忌惮。〔4 〕由于司法机关仍然并不具有较高的权威和较大的实质权力，其直接与党委等组织及其领导干部进行对抗，是非常困难的。在多数情况下，“委曲求全”成为最终的选择，结果就是司法独立性的丧失。这种干预方式被称为“旧执政方式”：“党通过自己的政法组织掌控着司法部门，经常干预司法，这就往往造成司法的不独立和不公正，从而严重地损害了法治原则。鉴于此，按照新的执政方式，党就必须从司法领域中退出来，不应再去控制和干预司法，以确保法治原则真正得以实现。” 〔5 〕

在旧执政方式中，政法委的作用和地位并不是十分清晰，造成了其干扰司法独立的情况比较突出。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中则明确：“各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施。”这种工作重点的定位更加准确，换言之，政法委不应直接干涉具体案件的审理过程，而是注重为司法公正创造有利环境。这一定位与干预追责制是相互配合的，如果出现了个别政法委的领导干部对具体案件以直接或者间接的方式进行了干涉，那么，根据干预追责制就应当受到相应的惩戒。这对于保证司法独立、法官依据法律和事实对具体案件作出准确裁判，都具有十分重要的意义。党委、党的领导人应当带头维护宪法和法律的权威，尊重和保障司法机关依法独立公正办案，不对个案进行批示、批转和过问。对涉及国家安全、外交、政治稳定的大案、要案，可通过党在司法机关中的党委（党组）成员依法定程序和职权（如通过审委会）予以监督，贯彻党的意志。既然党对司法工作的领导已经有了可靠的途径和保障，各级党的干部就不得违反法定程序干预司法、干预审判，否则应当纳入登记备案通报和责任追究制度的范围。〔6 〕可以说，将各种掌握权力的领导干部纳入规制对象范围，是干预追责制最为突出的特点，也是其保障司法独立最为有力的因素。 其二，干预追责制规定了很多具体的认定以及责任承担方式，更具有操作性和实践效果。针对领导干部影响司法独立的行为，干预追责制将其概括为“干预司法活动”和“插手具体案件处理”两个方面，前者比较宏观，而后者比较具体。这两个方面综合起来，能够比较全面地界定领导干部影响司法独立的诸多行为。尤其是“插手具体案件”这一规定，是目前影响司法独立的主要表现，其中，过于浓厚的地方化色彩是导致某些领导干部干预司法的背景因素。“司法地方化使得司法机关无法克服地方党政等因素的影响，使其成为地方党政的附属：一方面，司法地方化便于地方党政的干预，特别体现在行政辖区与司法辖区的重合方面;另一方面，司法地方化使得司法机关无抗击外部干扰的利器，地方党政的干预能够最终获得实现。” 〔7 〕为了保证地方的特殊利益，某些领导干部会对司法个案进行干涉，影响法官对案件性质和结果的独立判断。受不当政绩考核与评价标准等因素的影响，遇到一些涉及地方利益的案件，政府领导往往会给法官施加压力，迫使其违背事实与法律作出有利于政府利益的裁判，导致司法不公现象产生。〔8 〕专门针对插手个案的情况进行规定，是干预追责制比较突出的特点。

同时，针对以上干预司法独立的行为，相应的惩戒措施包括“记录、通报和责任追究”三种方式。这三种方式从轻到重，可以视具体情况针对不同的干预程度来确定不同的惩戒措施。这种规定同样是比较全面而具体的，也符合党的领导干部正确对待法治的基本态度。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确：“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”作为法治建设的重中之重，司法活动自然也属于领导干部带头依法办事应当首要尊重的领域。而且，党规党纪严于国家法律，领导干部在维护和保障司法独立方面应有更高的要求和责任。当然，干预追责制的主体还包括司法机关内部人员，这一点与过问登记制是相同的，无须赘述。这里需要强调的是二者的不同，过问登记制仅仅由最高人民法院出台的文件规定，而干预追责制则是直接写入了中央文件，两种文本在效力上的差异决定了后者更能够产生积极的实际效果。

三、干预追责制的提升思路

从以上的分析可以看到，干预追责制有着自身特定的优势，但是，司法独立仍然面临着诸多问题，为此，有提升的必要。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》创设了包括干预追责制在内的一些新机制，可以共同推动司法独立的实现。具体来说，提升干预追责制需从以下方面努力。

首先，实行办案责任制。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定：“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。”这是对办案责任制的集中规定。同时，该《决定》还规定：“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。”从相互关系来说，后两种制度从属于办案责任制，是其进一步的延伸和细化。这些制度的最终目标都是强调主审法官要对其审判的案件负责，也就是要推动法官尽最大努力依据法律和事实裁判案件，排除可能影响其判断的因素。而这些可能影响其判断的因素正是干预追责制所针对的司法之外的干扰因素。就办案质量终身负责制来说，即使法官获得了升迁或者变动了工作岗位，一旦发现其案件审判不公正，仍然需要追究其责任。这种长效机制能够有效督促法官以高度负责的态度审理案件。当然，错案责任倒查机制也有利于强化案件的公正审判，因为该机制可以“追根溯源”地确定责任者。这些机制无疑都对个体法官进行公正审判提出了更高的要求，也相应地要求法官排除法外因素干扰。从这个意义上讲，办案责任制是通过对司法系统内部的法官进行加压的方式来对抗来自司法外部的干预力量，二者能够相互配合。

其次，建立履行法定职责保护机制。在干扰司法独立的现实情况中，很多法官个人无法抵抗来自于法院内外的压力，这影响了其独立性和公正审判。从法治先进国家的普遍经验来看，法官都有着相当完备的职业保障，司法之外的干预力量无法对个体法官产生直接的压力，这是保证司法独立和公正的重要机制。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也确立了这一机制：“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。”在更加细致的操作方式和流程出台之后，履行法定职责保护机制就能够为抵制来自于司法外部的压力提供屏障。在前文关于过问登记制的缺陷分析中可以看到，法官个人并不都愿意启动对过问者的登记程序，因为这些被登记者可能影响主审法官个人的待遇。而履行法定职责保护机制则能够消除这种顾虑，使得法官更加愿意去启动对有关领导干部或者司法机关内部人员的干预登记，这也能够提升干预追责制的实际作用。

第三，推进司法系统“去地方化”。由于司法系统的建制与行政区划重合，这种情况使得在人、财、物等方面，司法机关都依赖于地方，进而受制于地方。这种地方化色彩过于浓厚的现状使得司法案件的审判经常受到掣肘，尤其表现在民告官的行政诉讼中。相比于民事诉讼和刑事诉讼，行政诉讼的胜诉率不高，而且还有逐年下降的趋势，从侧面反映了司法机关的独立性受到了影响。“去地方化”也因而成为司法改革的重要目标。“由于各级地方法院和检察院在人事、财务以及设施等方面完全受制于同级党政权力，案件管辖的范围也取决于行政区划，使得司法活动不可能独立，因而也就很难公正。司法的地方保护主义四处蔓延，不仅严重损害了司法机关的信誉，也使得国家秩序碎片化。” 〔9 〕《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也有很多新设制度专注于此，例如最高人民法院建立巡回法庭，处理跨地区的重大民商事案件，正是为了纠正和减少地方法院的“地方保护主义”倾向。再如探索设立跨行政区划的司法机构，使得法院和检察院进一步摆脱受制于地方的困境。这些制度探索都有利于减少法外因素的干扰，与干预追责制在维护司法独立方面是内在一致的。当司法机关在体制上获得了更多的独立性之后，法院也就没有受制于地方的顾虑，这样可以更好地发挥干预追责制的作用，因为凡是对案件有所过问甚至干涉的地方领导干部，都有可能基于干预追责制而受到惩戒。

最后，构建法治政绩考核指标体系。掌握权力的领导干部是干预司法的重要力量，而其干预的背后动机则多是为了扭曲的政绩。例如，为了维护表面上地方的稳定，或者是维护地方政府的不当利益等等。这些做法都将法治观念抛诸脑后，是影响司法独立，甚至法治进程的消极因素。“各级政府和官员为了谋求政绩，考虑较多的是经济指标的增长，缺少对法治建设的关注。更严重的是，法治被视为阻碍经济发展的力量。这种以GDP为主要指标的政绩考核体系已经到了迫切需要重新认识和架构的时候，它使公权力裹挟在利益驱动中，导致超越法制的政府行为越来越多和社会价值观的日益混乱，造成我国的法律法规在一些地方执行不畅，已经影响了我国社会经济的发展。” 〔10 〕《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了新的政绩考核标准：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。”那些尊重法律、运用法治思维和法治方法解决问题的干部，将优先得到提拔;相反，那些违背法治精神、法治观念淡薄的领导干部，很有可能被降级。这一新政绩考核标准的确定，凸显了干预追责制的重要性：凡是干预插手司法案件的领导干部，都有可能被登记、通报甚至追责。这是影响法治建设成效的反面典型，在其政绩考核指标体系中会被给予较低评价。可以说，法治政绩考核与干预追责制相互配合，相互促进。