依法治国的新境界

〔摘要〕 党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视法治建设，多次就全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家发表重要论述，党的十八届四中全会又专题研究依法治国重大问题，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。习近平总书记的一系列重要论述，以及十八届四中全会通过的《决定》开拓了依法治国的新境界，这主要体现在：把党和法治的关系明确为法治建设的核心问题;依法治国首先是依宪治国的重要论断强化了宪法至高无上的法律地位;“总抓手”的重要论断为全面推进依法治国提供了谋划思路;新“十六字”方针为实施依法治国方略提供了新的基本要求;“两个坚持”为全面推进依法治国提供了基本路径;法治思维和法治方式充分彰显了治国理政的新理念和新方式。

〔关键词〕 依法治国，法治国家，法治中国，新常态，新境界

〔收稿日期〕 2014-11-16

〔基金项目〕 2014年山东省社会科学规划项目（14CXJJ01），负责人潘卫东。

〔作者简介〕 潘卫东（1966-），男，山东费县人，临沂大学马克思主义学院副教授，主要研究方向为马克思主义中国化。

党的十八大以来，习近平总书记多次围绕依法治国这一主题，提出了许多新思想、新观点、新要求。党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是明确了全面推进依法治国的指导思想、基本方针、奋斗目标、战略重点和主要任务。习近平总书记关于依法治国的重要思想和十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》开拓了依法治国的新境界。认真学习习近平总书记关于社会主义依法治国的重要思想，对于全面推进法治中国建设，实现“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，具有重要现实意义。

一、把党和法治的关系明确为法治建设的核心问题

党的领导和依法治国的关系是推进依法治国，建设社会主义法治国家无法回避的问题。《决定》突出强调，党的领导是中国特色社会主义最根本的特征，是社会主义法治最根本的保证。习近平总书记就《决定》起草情况向党的十八届四中全会所作的说明中明确指出，“党和法治的关系是法治建设的核心问题。” 〔1 〕这说明，我们党对党的领导和依法治国的关系认识更为清醒、自觉、坚定。

一是阐明了党的领导和依法治国的一致性。这就是中国共产党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。中国共产党的领导地位是由我国宪法确立的。全面推进依法治国、建设社会主义法治国家必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。党的领导和社会主义法治是一致的，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。

二是阐明了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是我国社会主义法治建设的一条成功经验。习近平总书记指出：“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。对这一点，要理直气壮讲、大张旗鼓讲。要向干部群众讲清楚我国社会主义法治的本质特征，做到正本清源、以正视听。” 〔1 〕为了正本清源、以正视听，习近平总书记在《决定》中明确提出实现全面推进依法治国总目标必须坚持的几个原则中第一个就是“坚持中国共产党的领导”，在“关于《决定》的说明”中第一个说明的问题就是“党的领导和依法治国的关系”。

三是加强和改进党对全面推进依法治国的领导要做到“三统一”、“四善于”。《决定》围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导提出“三统一”、“四善于”，并作出了系统部署。“三统一”是：把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。“四善于”是：善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。

二、依法治国首先是依宪治国的重要论断强化了宪法至高无上的法律地位

宪法是国家的根本大法，在社会主义法律体系中处于核心的地位。习近平总书记高度重视宪法在国家政治、经济、文化、社会生活中的至高无上的法律地位和作用。他在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“依法治国，首先是依宪治国”。党的十八届四中全会通过的《决定》中又明确了这一重要思想。这一重要思想强调了宪法在国家治理中的重要地位和作用，明确了依宪治国不仅是依法治国的必然要求，也是依法治国的首要之义和关键所在。

其一，这一重要论断深化了对维护宪法权威和捍卫宪法尊严的认识。习近平总书记指出：“宪法与国家前途、人民命运息息相关;维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威;捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。” 〔2 〕这一论断把维护宪法权威和捍卫宪法尊严同“国家前途”、“人民命运”、以及“党和人民共同意志”联系在一起，更加突出了宪法在国家政治、经济、文化、社会生活中的至高无上的法律地位和作用。

同时，《决定》明确要求，要维护社会主义宪法和法制的统一和尊严，任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰。习近平总书记在就《决定》起草情况向全会所作的说明中也明确指出，法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下工夫。 其二，这一重要论断突出强调了“宪法实施”的重要性。一是总结新中国成立以来六十多年我国宪法制度的发展历程，强调“宪法实施”的重要性。习近平总书记指出：“保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。” 〔2 〕二是首次提出了“宪法的生命在于实施、宪法的权威也在于实施”的重要论断，把“宪法实施”与“宪法的生命”和“宪法的权威”联系起来，深化了对“宪法实施”的认识。三是《决定》明确提出“保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”的论断，把“宪法实施”同“党和人民共同意志的实现”联系起来，把对“宪法实施”思想的认识提升到了一个新的高度。四是全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。《决定》明确指出，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。” 〔3 〕五是将每年十二月四日定为国家宪法日，在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。六是从四个方面阐述了“宪法实施”的路径和方法。即坚持正确政治方向，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路;落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家;坚持人民主体地位，切实保障公民享有权利和履行义务;坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。 〔3 〕

三、“总抓手”的重要论断为全面推进依法治国提供了谋划思路

《决定》明确提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。建设中国特色社会主义法治体系，就是要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。习近平总书记指出，“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。” 〔1 〕

第一，要形成完备的法律规范体系。首先，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，坚持改革于法有据，使改革和经济社会发展始终在法治轨道上进行。其次，要抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。再次，要加强重点领域立法。依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。

第二，要形成高效的法治实施体系。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。保证法律有效实施的关键在于建设法治政府。党的十八届四中全会就加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，提出了一系列重要措施。

第三，要形成严密的法治监督体系。严密的法治监督体系包括加强党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、舆论监督、社会监督等，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。要完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。要全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。要加强对司法活动的监督，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。

第四，要形成有力的法治保障体系。有力的法治保障体系是全面推进依法治国的必然要求，是促进社会公平正义的重要举措，是宪法法律得以贯彻实施的重要手段。构建有力的法治保障体系是一个复杂的系统工程。首先是强有力的组织和人才保障。《决定》指出，要创新法治人才培养机制，加强法律服务队伍建设，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。其次是强有力的思想和文化保障。《决定》强调，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。再次是增强理念认同，对制约法治保障体系的深层次矛盾和问题进行系统梳理和逐一解决。比如，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度;变立案审查制为立案登记制;建立生效法律文书统一上网和公开查询制度，等等。

四、新“十六字”方针为实施依法治国方略提供了新的基本要求

实践是法律的基础，实践发展永无止境，立法工作也永无止境。一是要继续立法，不断充实完善中国特色社会主义法律体系。党的十八届四中全会强调，要不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，并就如何完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系作出了详细部署。二是要追求立法结果的科学性。推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。党的十八届四中全会明确指出，要深入推进科学立法、民主立法。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。三是要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，确保立法过程的科学性。只有立法过程具有科学性，才能保障立法结果的科学性。

第二，新“十六字”方针将严格执法作为法治建设的关键，并对严格执法提出了明确具体的要求。严格执法是法治建设的关键，事关依法治国基本方略的实施。习近平总书记高度重视严格执法，他在中共中央政治局第四次集体学习时指出，要加强对执法活动的监督，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。2014年1月7日习近平总书记在中央政法工作会议上对政法机关工作人员也提出了明确要求。他指出，政法机关工作人员要坚守职业良知、执法为民，要信仰法治、坚守法治，做知法、懂法、守法、护法的执法者。党的十八届四中全会强调，各级政府必须在法治轨道上开展工作，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，坚决纠正不作为、乱作为，坚决惩处失职、渎职。党的十八届四中全会就严格执法、深入推进依法行政提出了明确的要求。

第三，新“十六字”方针将司法公正作为法治建设的基本要求，把“公正”确定为司法的价值目标，这是社会主义核心价值观在法治建设中的应用和体现。实现社会公平和公正，是社会各阶层人民群众的期盼，是最大限度调动广大人民群众的智慧和力量全面深化改革、突破发展困境的关键。正是在这个意义上，习近平总书记将司法公正纳入法治建设的基本要求，并把“公正”确定为司法的价值目标。习近平总书记强调：“公平正义是政法工作的生命线，司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。政法战线要肩扛公正天平、手持正义之剑，以实际行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。” 〔4 〕习近平总书记指出：“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。” 〔5 〕党的十八届四中全会也强调指出，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用。党的十八届四中全会还从完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督等六个方面就如何保证公正司法、提高司法公信力进行了详细部署。这些重要思想和具体部署，体现了以习近平为总书记的党中央坚定维护司法公正的决心。

第四，新“十六字”方针提出了全民守法的新要求，为构筑法治中国奠定了坚实社会基础。全民守法是实施依法治国基本方略的基础。全民守法，是宪法对一切组织和个人所提出的基本要求。习近平总书记高度重视公民的法治宣传和教育，他在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中强调，我们要在全社会加强宪法宣传教育，让宪法家喻户晓，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。党的十八届四中全会指出，要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作抓紧抓好，并就增强全民法治观念，推进法治社会建设进行了全面部署。习近平总书记的一系列重要论述和党的十八届四中全会的重要决定，对全民守法提出了新的要求，为构筑法治中国奠定了坚实的社会基础。

五、“两个坚持”为全面推进依法治国提供了基本路径

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央，面对新形势新任务，从实现“两个一百年”的奋斗目标和实现中华民族伟大复兴中国梦的高度，将依法治国贯穿于治国理政的方方面面，尤其是就在新形势下如何推进依法治国基本方略，提出了一些新思路、新方法，实现了依法治国方略基本实现路径的新跨越。

一是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。依法治国是我们党治理国家的基本方略。我们党是执政党，依法执政是我们党治理国家的基本方式。在依法治国基本方略中，党依法执政是依法治国方略顺利实施的基础和前提，也是依法治国方略顺利实施的根本保障。各级政府部门依法行政是依法治国的必然要求，是党依法执政的具体落实，是依法治国基本方略实施的关键。党的十八届四中全会从依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开六个方面就深入推进依法行政，加快建设法治政府作了全面部署。 二是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。依法治国基本方略从党的十五大提出，经过党的十六大和十七大，其内涵不断丰富和深化。党的十八大报告，习近平总书记一系列重要讲话，以及党的十八届四中全会又提出法治国家、法治政府、法治社会等重要概念，强调要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这一重要理论深化了对社会主义法治内在逻辑的认识，把对依法治国基本方略的认识提到了一个新的高度。

“依法治国”属于法治实践活动的范畴，“法治国家”属于法治治理目标的范畴。因此，按照社会主义法治精神推进依法治国，是为了建设社会主义法治国家。正如党的十八届四中全会所指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。当然，推进依法治国是一个发展过程，建设社会主义法治国家也是一个发展过程。党的十八届四中全会强调，全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力。全党同志必须更加自觉地坚持依法治国、更加扎实地推进依法治国，努力实现国家各项工作法治化，向着建设法治中国不断前进。同样，依法行政、依法执政也都主要是强调法治实践活动的行为要求及过程，其目的是要达到法治政府、法治政党和法治社会的行为结果。

因此，社会主义法治的内在逻辑是：第一，依法治国、依法执政、依法行政共同推进。第二，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。第三，从依法治国到法治国家、从依法行政到法治政府、从依法执政到法治政党和法治社会。这就将法治建设上升到党和国家事业全局的高度，覆盖经济社会发展的方方面面，描绘了一幅法治建设整体推进、协调发展的宏伟蓝图。“两个坚持”的重要思想，彰显了新的法治理念和法治思维，实现了依法治国基本方略理论上的与时俱进，表明我们党关于社会主义法治理论的成熟。“两个坚持”的重要思想是新时期法治中国建设的正确路径选择。

六、法治思维和法治方式充分彰显了治国理政的新理念和新方式

党的十八大闭幕不久，习近平总书记出席纪念现行宪法公布施行30周年大会并发表讲话，重申宪法高于一切，强调宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，体现出浓厚的法治思维和法治理念。党的十八大以来，习近平总书记十分注重法治在国家治理和社会管理中的重要作用，把法治思维、法治理念、法治方法融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、反腐倡廉建设的全过程和各方面，不断推进法治中国进程，为坚持和发展中国特色社会主义提供了坚强法治保障。

第三，坚持制度反腐，构建反腐长效机制。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制;把作风建设要求融入党的制度建设，以刚性的制度规定和严格的制度执行，确保改进作风规范化、常态化、长效化;要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打;反腐倡廉必须常抓不懈，经常抓、长期抓，以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去，善始善终、善做善成。这些重要思想，体现了新一届中央领导集体在推进廉洁政府建设方面的高度自信和用法治思维和法治方式反对腐败的态度和决心。

第四，以“依法治国”为主题重点研究全面推进依法治国重大问题，充分突显了以习近平为总书记的新一届中央领导集体的法治思维和法治理念。纵观改革开放以来召开的历次中央全会，主要以党的建设和经济建设为主题，十八届四中全会是第一次以“依法治国”为主题，而全会一致通过的《决定》提出的一系列科学论断和创新举措，彰显了以习近平为总书记的党中央进一步推进依法治国，推动法治中国建设的决心。这是中国共产党依法治国的郑重宣示，标志着中国特色社会主义法治实践全面展开，中国共产党治国理政走向了依法治国的新境界。