发挥智库在公共治理中的作用

〔摘要〕 随着我国对公共治理重视程度的提高，要充分发挥智库在公共治理中的作用：通过直接或间接参与和影响决策等方式，建立人才“出入机制”，发挥其建言献策作用;通过智库及其专家发表研究成果，解读党和政府的重大决策，在专业领域发出权威声音，发挥其重要导向作用;通过理性公共化，甄别信息真伪，引导公众实现公共利益，发挥其应有协调作用。

〔关键词〕 智库，公共治理，决策咨询

〔作者简介〕 张 欣（1980-），男，安徽滁州人，中国矿业大学文学与法政学院博士生，贵州财经大学公共管理学院副教授，主要研究方向为公共治理、公共政策与安全生产。

池忠军（1963-），男，内蒙古赤峰人，中国矿业大学马克思主义学院教授、博士生导师，主要研究方向为公共治理、马克思主义哲学。

2013年4月，习近平总书记在一个重要批示中第一次提出了建设中国特色新型智库的问题，引起了人们的重视;11月，党的十八届三中全会《决定》提出，要“加强中国特色新型智库建设”，使建设中国特色新型智库成为全面深化改革、完善民主决策制度的一项重要改革措施。本文所讲的智库主要是针对中国特色新型智库而言的。近年来，对智库作用的研究很多，也出现了一些新的研究成果①。笔者在现有研究成果的基础上，对智库在公共治理中的作用提出一些看法，以抛砖引玉，推动这一问题的深入研究。

一、发挥智库在公共治理中的建言献策作用

建言献策是智库的首要职能，也是智库在公共治理中的核心功能。智库是知识和权力之间的桥梁，它是一个过滤器，能够去伪存真;它也是一个合成器，能够实现思行合一。在“复杂性”成为关键词的时代背景下，应该解决什么问题，选取什么方式有效解决问题往往成为公共治理必须面对的难题。对于上述问题的回答，由于专业化的制约，政府往往难以给出满意的答案，有时选错了问题，有时采取了错误的解决方式。智库作为知识和智慧的“蓄水池”以其无可替代的专业化、系统化、综合化的优势给予了政府决策有力支持，从而有效解决了公共决策中“谋”与“断”的问题，实现了二者的有效整合。作为专业领域的前沿者，智库能够为政府决策提供其长期以来收集、分析、提炼的大量真实科学的数据信息，为决策建立良好的信息基础;智库能够凭借其多学科专家多年的系统研究为政府决策提供专业建议和权威咨询;更为重要的是，智库以其创新性有效地回应了公共问题复杂化和动态化所带来的挑战。因此，在公共治理中应充分发挥智库“智”的作用，有效实现公共治理中的“智治”。

根据我国的具体情况，智库的建言献策作用可以通过参与调研、文件起草、提交研究报告等方式来发挥。智库的决策咨询作用最为有效的实现途径就是通过参与政策调研、参与文件起草和提交研究报告等形式来发挥。首先，智库可以接受党中央和中央政府委托参与调研或专题调研等形式直接为政府决策建言献策提供智力支持。例如党的十八届三中全会《决定》中许多重大改革命题正是由众多智库专家参与组成的文件起草小组通过直接调研、委托部门和机构调研、听取专家意见、旁听政协会议等调研过程才最终得到答案。其次，智库还可以通过参与起草文件发挥建言献策作用。智库通过参与重大决议和政策的起草，能够利用自身的专业知识、信息和经验为文件的形成和完善提供建议咨询。党的十八届三中全会《决定》起草小组中的许多成员正来自各种官方智库和非官方智库。最后，智库还可以通过提交研究报告的形式发挥建言献策作用。研究报告是智库研究的成果，通过提交研究报告能够使智库研究的问题引起决策层的关注甚至采纳其方案。现已出台的“官邸制”、“‘383’改革方案”、“医疗体制改革”等重大决策均源自智库向决策层提交的研究报告。

在直接参与和影响政府决策之外，智库还可以通过撰写评论文章、学术论文、出版著作和研究报告等文本形式和专栏评论、接受采访、参加和举办会议等多种形式建言献策，即在“公共政策舆论场”中发挥“舆论聚散核心”作用。在公共政策舆论场，智库吸收、提炼、整合来自各方的信息，及时发现问题，分析问题，提出对策并通过媒介传播自己的思想，从而在社会中形成舆论热点和舆论强势，促使政府关注某一问题和智库对该问题的建议。值得注意的是，西方发达国家智库特别重视对于新兴媒体的利用，“脸书”和“推特”（近年来影响很大的两个社交网站）已成为智库传播思想、增强影响力的重要平台。我国智库也应善于利用如智库官网、博客、微博、QQ、微信等新兴媒体实现信息交流与思想传播。

智库发挥决策咨询作用，还要有充分的人才保障。在智库人才流通方面，可以建立人才“出入机制”。美国智库培养和使用人才的特色之一就是建立“旋转门”，即学者和官员间的流通。旋转门机制对于决策的作用在于通过学者与官员的流通，学者可以直接成为决策者从而实践自己的构想;另外旋转门通过学者与官员的流通构建了智库与决策层的官方和非官方紧密联系，这使得智库能够凭借这种密切联系建立的人际网络实现政策建议和主张的传播从而影响决策。因此，旋转门具有将思想转化成决策的功能，这对于智库和政府来说是一种共赢。旋转门机制对于我国智库在公共治理决策中作用的发挥具有重要意义，可通过建立人才的“出入机制”（人才的输出与引入）加以实现。

人才的输出指智库的人才培养及输出，主要通过智库中学者到职能部门挂职以及智库机构对于如MBA、MPA、MPP等专业人才的培养和输送加以实现。学者到职能部门挂职能够有效解决当前我国智库与政府合作以及智库与社会脱节等问题，学者能够凭借其专业领域的敏感性对公共治理中出现的问题予以预见，也能够通过其专业技术知识对公共治理中出现的问题分析症结并提出对策建议。学者在此过程中能够获得大量专业领域的数据和经验，这对于智库的发展和学者的研究也有颇多益处。 人才的引入指智库对于政府部门中具有丰富经验的专业人员的引入。西方国家高管退休后除了著书、演讲以外还会成立或加入智库。在我国退休干部中不乏大量经验丰富、能力突出且精力充沛的专业人才，“退而不休”的精英融入对于智库理论与公共治理实践的结合意义重大。人才的引入还包括对于在职人员的培训和交流，其不仅增加了在职人员的思想和理论底蕴，通过交流在职人员为智库带来了大量治理实践中的经验教训和第一手的资料信息，在此过程中智库也获得并扩展了与职能部门交流信息、沟通思想、建言献策的有效渠道。

二、发挥智库在公共治理中的重要导向作用

“一个好的智库应该具备政治深度和人文热度” 〔1 〕，在公共治理中对全社会发挥导向作用。也就是说，智库在公共治理中的作用不仅集中地表现为对于公共治理的战略规划和决策，更广泛地表现为对社会的多元化导向。智库的声音在公共治理中是一种力量，是一种重要而无可替代的力量。作为专业领域的前沿者，智库的专家、学者具有专业领域问题理解的深刻性、前瞻性、预见性。因此，他们往往能够对社会整体进程及社会局部发展发出权威声音，对社会走向具有指导性作用。

发挥智库在公共治理中的导向作用既是其责任，也为现实所必需。世界各国对智库的导向作用都十分重视，正如“美国思想库网站地址的后缀一般为edu或org，又如布鲁金斯学会曾被一度成为‘没有学生的大学’ ” 〔2 〕 （P54 ）。从某种意义上说，智库是全社会的大学，智库产品是全社会的知识库，智库专家是全社会的导师，他们对于社会的影响是多元而深刻的。在政治方面，智库通过对国家方针政策的解读和分析，在客观上承担了政策教育和政治社会化的功能，使公民在充分理解党和国家政策方针并自觉投入到国家现代化建设的同时提高政治素养，激发政治参与的热情，其对于公共治理的多元化主体形成与合作乃至我国的民主化进程具有重要意义 〔3 〕。在社会方面，智库对于各领域专业知识的宣传普及，使公众能够了解并自觉形成理性的行为规范和科学的生活方式，从而有效维护了社会秩序和稳定，避免了大量公共问题和社会危机的出现。这是一种预见性、预防性的公共治理，其作用不仅表现为对社会的良性引导和对社会危机的预防，更重要的是其将可能的公共治理对象转变为公共治理的资源和力量，实现了治理对象向治理主体的重要转变。

具体来说，智库的导向作用可以通过智库及其专家发表研究成果对公众进行教育和引导，提高公众政治素养和人文素养，使其树立科学的价值观，建立正确的行为规范，积极参与到公共治理中，与他人有效合作并贡献自己的力量。这样，就有助于在社会中建立主流价值观和行为规范，促使人们形成与主流价值观相对应的内在规范。通过主流价值观的引领和软法的约束能够有效解决公共治理中集体行为的三大困境（搭便车、囚徒困境、公地悲剧）所导致的合作障碍，人们将对合作产生合理、积极的预期，从而保证公共治理中多元主体和资源的有效整合和协同行动 〔4 〕。

智库的导向作用可以通过解读党和政府的重大决策实现。党和政府的重大决策是在一定社会经济发展背景下，集全党和全社会智慧对国家和社会整体布局和未来发展的宏观设计和指向，一般通过高度精炼的语句加以表达。对其如何进行科学、有效的解读传达，使全社会全面、深刻理解需要智库的声音。如党的十八大提出的“24字社会主义核心价值观”，在国家层面、社会层面、公民层面如何理解，在社会各领域如何贯彻，就需要智库专家的专业解读。在公共治理实践中许多政策执行的失败往往源于多种原因导致的理解和认同的偏离，因此应以媒介为平台实现智库对于国家重大政情政策的解读、分析、讨论和宣传，这样原本高度精炼的宏观指向能够通过智库的声音变为各领域的具体政策建议，从而有效实现党和国家核心价值观和战略方针指导下各领域现代化建设的科学推进;在社会层面，智库的声音往往能够吸引公众的关注，从而成为社会舆论的焦点和公民关注的热点，智库在此过程中通过专业、科学、系统观点和建议的阐述能够在社会中建立良好的价值观导向和舆论导向，从而为公共治理的有效开展提供价值前瞻和社会凝聚力。在公民层面，智库的声音能够使各个知识层次和各种背景下的公民充分理解国家政策方针的重要意义和深刻内涵，从而形成科学的价值观和行为规范，自觉投身到国家治理体系和治理能力现代化的建设中。

智库的导向作用可以通过在专业领域发出权威声音来实现。复杂化、多元化、动态化是当今社会的重要特征，从某种意义上来说，生活在这种社会背景下的个人都是“无知”的。因此，如何在“无知”的领域实现决策的优化和行为的理性就需要专家的引领。这一点在一些公共危机爆发的时候体现得尤为突出。在一些公共危机爆发时，由于专业知识所限，大多数人表现出一种“无知”的恐慌，社会秩序也会因恐慌而变得混乱。而智库的专家在这时便能起着至关重要的引领作用，他们带领公众在危机中用知识保护自己，用科学唤回理性，从而一次次实现了人们在危机中由恐慌和无助向理性和坚强的转变。智库在专业领域的权威引领，特别是在危机时刻的及时建议证明智库在公共治理中发出的权威声音是一种无形的力量，这种力量在专业领域、在特殊时刻是其他力量无法比拟的。

三、发挥智库在公共治理中的应有协调作用

公共治理的时代背景是经济社会的迅猛发展，世界的瞬息万变，新问题和新信息的层出不穷，这一方面反映在公共治理中出现的多元利益、多元价值、多元文化的发展和冲突;另一方面也反映在新媒体时代出现的信息空间“蝴蝶效应”上。“新媒体将智库发展和政府联系了起来。一个小小的事件，往往会迅速发酵，引发大规模抗议和示威的‘政治海啸’，从东欧到中东，这样的事件不胜枚举。因此，智库必须理解这一趋势和浪潮，帮助政府来应对这一变化” 〔1 〕。面对复杂、多元、动态的新问题，在公共治理中如何甄别信息、化解冲突，实现多元治理主体的合作，智库的协调作用具有重要意义。

（一）通过多渠道引导发挥对多元冲突的协调作用。公共治理过程中涉及多元主体的参与合作和多元问题治理，这一过程由于受多元因素影响，人们在利益博弈中往往被表面现象、无知、冲动蒙蔽，看不到问题的症结和利益所在而采取非理性行为，其结果是以根本长远利益为代价换取短期局部“利益”，这导致治理过程中必然存在多元利益、价值、文化的冲突。智库作为专业领域的前沿者和权威人士，往往能够敏锐地透过多元感性冲突发现其中的理性统一，并通过多种方式对外发声，使个人理性公共化直至实现公共理性。智库在此过程中，通过多渠道对表面现象进行深入剖析，能够使公众了解问题的本质和根源，引导公众采用正确方法和理性行为解决问题。这一过程有效普及了知识，传输了专业技能，公众意见得以表达，困惑情绪得以化解，更重要的是它转变了公众看待问题的视域，实现了共通。这样通过理性的共通性而形成的公共治理中的公共理性能够使多元治理主体形成共识，从而为公共治理合作奠定了坚实的理性基础。如在处理拆迁矛盾、医患关系、城管与摊贩冲突等问题的过程中都可以看到智库的正确解读和建议呼吁，从而使全社会对这些冲突或矛盾保持了持续的关注和理性的思考，为合作共治提供了协调机制。这一过程源于理性的公共性质，即：“理性的载体虽是个人的，但它的本质却是公共的” ， “今天所说的公共理性指公共领域起作用的理性，没有理性的公共性也就没有公共理性 ” 〔5 〕。 智库的协调作用还体现于能够促进多元利益主体的参与协商。通过听证会、研讨会、咨询会等多种形式和渠道，智库能够帮助相关利益主体表达诉求、交换意见，并能够在此过程中对各种观点、立场进行梳理和分析，找到矛盾的焦点和根源，从而提出分析报告和对策建议，帮助利益各方消解冲突，建立共识，实现共赢。在“博弈-协商”过程中，智库在政府与利益主体之间、各利益主体之间及政府与社会之间扮演着重要的智者和斡旋者角色，起到了有效而持久的协调作用。智库的专家和学者具有多重身份，他们在决策咨询、导向与培育中扮演着思想中介人、公共知识分子和政策企业家的角色，但同时他们也是社会公众中的一分子，这使得他们能够身处于公众中，从公众角度去发现问题、分析问题，并能够深刻地理解公众的处境、困难、需求和利益。因此，智库及其组成专家和学者通过其多重身份的转换，能够广泛地了解突出的社会问题以及公众的需求和困难，并以联名信、研究报告、著作等多种形式向决策层传达社会需求，从而实现了民情、民意、民生的上传。另外，智库在向决策层传递相关信息时，还可以通过借助媒体将信息向社会公布、申请召开听证会、召开新闻发布会、研讨会、论坛等形式使问题上升为社会关注的舆论热点引起政府的关注，使政府感受到压力采取积极行动对相关社会问题加以解决。智库这一作用的发挥对于社会边缘弱势群体需求和利益传达和实现尤为重要。近年来，我们在许多领域都听到了智库的声音，感受到了智库所发挥的特有作用。而大量社会政策议题也越来越多地出现在智库的研究中，这些研究涉及社会福利与社会保障、文化教育、医疗卫生、人口政策、劳动就业、住房保障、食品安全等多个领域，这反映出智库正在逐渐表现出卓越的“政策企业家”职能，并成为了公共利益的代言人。通过智库的多渠道引导协调，公民将逐渐了解参政议政、合理表达诉求解决冲突的方法和渠道，这对于我国公民社会的发展、公民意识和素质的提高，优良社会资本的形成、社会的和谐稳定以及我国民主进程意义重大。

（二）通过理性分析发挥对信息浪潮的协调作用。信息时代IT技术的发展给公共治理带来了诸多的便利，但也因此引发了许多问题。在信息社会，人们面对的是一个混沌的信息空间，在这个空间中人们能够共享人类智慧的结晶，但同时也会面临各种虚假信息带来的诱惑或煽动。信息空间中表面而肤浅的信息铺天盖地，虚假的引诱和蛊惑信息形式多样。在信息社会中存在着大量所谓“超能力个体”，这部分群体有倾向性的政治主张或者意见，谙熟新媒体运作流程，利用煽动性的政治观点和话语影响民众，他们的影响往往还会超越一国或者地区的边界，带来国际性影响。有些强度还很大，造成灾难性的后果。而智库此时必须科学地运用新形式传播有用的信息。因此，如何在浩如烟海的信息海洋中甄别真伪，淘漉出有价值的信息，智库应发挥关键性作用。智库应通过电视、广播、新闻杂志、报纸、网站、博客、QQ、微信等多种方式向社会传播正确信息和理性的声音，更应站在信息社会的最高点为公众解疑释惑，指引公众树立正确的世界观、价值观和人生观，建立健康科学的生活方式和行为规范，学会辨别信息的善恶真伪，从而实现对社会的隐性治理。一度时期社会中出现的抢盐、抢板蓝根、网络红人、末日说、邪教危害、群体性事件等已经反映出大力发展和促进智库在公共信息和公共舆论中协调作用的必要性和紧迫性，智库对社会的隐性协调治理功效也应引起全社会的高度重视和国家的大力支持，推动智库作用的有效发挥。