官员财产公示要稳步推进

〔摘要〕从执政风险的视角来看，官员财产公示等不得，它是从源头上预防和治理腐败的迫切需要，是人民群众的迫切期待，是国外成功经验的有益启示;但也不能不讲方法步骤，否则将在政治上引发一定程度上的局部官场震动，在经济上引发非法资产转移潮，在社会上引发部分群众心理不适甚至是失当行为，在国际上被西方敌对势力利用制造事端。为此，执政党应在科学评估风险的基础上，加强官员财产公示顶层设计，在各个层面和部分地区先进行试点，建立健全官员财产公示的配套制度，稳步推进官员财产公示。

〔关键词〕官员财产公示，治理腐败，风险评估

〔基金项目〕 国家社会科学基金重点项目（13AZD007），负责人郭文亮;教育部人文社会科学研究青年基金项目（14YJC710040），负责人王高贺。

〔作者简介〕 王高贺（1980-），男，河南鹿邑人，华南农业大学思政部副教授、博士，广东省高校廉政研究中心特约研究员，主要研究方向为社会主义政治文明与党的建设。

郭文亮（1953-），男，湖南常宁人，中山大学社会科学教育学院博士生导师、教授，主要研究方向为社会主义政治文明与党的建设。

官员财产公示制度被国际社会公认为是反腐的“终端利器”和“阳光法案”。目前，已经有一百四十多个国家建立了官员财产公示制度。我国从20世纪80年代开始酝酿官员财产申报和公示工作，但进展缓慢，至今没能取得实质性突破，官员财产状况依旧处在不透明状态。这种不透明状态很不利于反腐倡廉建设，但官员财产申报和公示是一项很复杂、很敏感的工作，既不能久拖不决，也不能操之过急，而应该在科学评估风险的基础上稳步推进。

一、官员财产公示不能不做

官员财产公示是治理腐败的重要举措。要扭转我国反腐败的严峻形势，必须推行官员财产公示制度。虽然这项工作很复杂很敏感，但也不能因此望而却步。如果在这个问题上长期止步不前，甚至畏难而退，只能越往后拖，反腐工作越被动，人民群众意见越多，执政风险就越大。

（一）从源头上预防和治理腐败的迫切需要。腐败是滋生于党的健康肌体上的毒瘤，与党的性质和宗旨水火不相容，对党的长期执政构成重大危险。治理腐败既要治标，更要治本，必须“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制” 〔1 〕。官员财产公示制度作为制度反腐的核心环节，是制约和监督权力的重要手段，是让官员不敢腐、不能腐、不易腐的有力武器。党的十八大以来，随着反腐倡廉工作的不断深入，推行官员财产公示制度的必要性日益凸显。如果官员财产公示制度依旧迟迟得不到推行，将会严重影响反腐倡廉建设效果。一是部分腐败官员得不到应有惩戒。由于财产不公开，腐败官员不易被发现。如果一直这样拖下去，拖到5年、10年甚至更长时间，一些腐败官员的非法财产将会被“洗白”，另外一些腐败官员将会退休，甚至是离开人世，从而得不到应有惩治。这不仅会引起群众不满，对清正廉洁的官员也是一种不良示范。二是部分腐败官员将依旧有机会继续腐败。钱权交易是腐败的主要表现，国际社会通常以官员财产变化状况为线索判定腐败行为。我国官员财产的不透明，使得相关部门难以及时发现腐败行为，给腐败者提供了继续腐败的机会和空间。从已被查处的腐败官员来看，他们大都是从“小贪”开始，一步步走上“大贪”、“巨贪”的。官员财产公示制度有助于发现处在“小贪”状态的官员，促使其悬崖勒马，防止走上不归路。三是部分不腐败的官员走向腐败。不少地方和单位出现腐败官员“前赴后继”现象，如“割韭菜”般一茬又一茬。其中一个重要原因是现有反腐措施的威慑性和预防性不足，让一些官员产生腐败行为不被发现的侥幸心理，从而走上腐败之路。官员财产公示制度不仅能让腐败官员现形，也能对想腐败但尚未腐败的官员产生震慑作用，使其明白“伸手必被捉”，防止其从事腐败行为。

（三）国外成功经验的有益启示。反腐败是世界性课题，从治理腐败效果比较好的国家的经验来看，由腐败走向廉洁的重要途径是推行官员财产公示制度。如美国历史上也是腐败丛生，尤其是在工业化过程中，伴随着经济快速增长，腐败现象非常猖獗。为了治理腐败，美国采取了多项措施，但效果不佳。二战结束后，美国着重从机制入手构建包括官员财产公示制度在内的反腐败机制体系。1978 年，《政府官员行为道德法》正式生效，包括总统、副总统在内的行政、立法和司法三大机构工作人员必须在规定时间内报告自己的财产状况，对无故拖延、拒绝报告、谎报、漏报者，相关单位可以直接处罚。1989年通过的《伦理改革法案》对官员财产登记作了补充，美国官员的行为得到了普遍约束，腐败治理效果明显好转。在亚洲，韩国官员财产公示制度堪称典型。1993年金泳三就任总统，他大幅度修改《公职人员伦理法》，严格要求官员登记和公示财产。为了保证官员财产公示取得实效，韩国紧急出台了金融实名制，堵住了腐败官员转移财产的通道。此后，韩国历届政府不断完善官员财产公示制度的配套措施，促使韩国逐步成为一个清廉指数比较高的国家。当前，我国的反腐败形势非常严峻。党的十八大以来，我国加大了打击腐败力度。两年多来，已有十八余万党员干部因腐败被处分，治标取得显著成效，为治本赢得了时间。当下，应充分利用已经形成的反腐败高压态势，借鉴美国、韩国等的成功经验，积极推行官员财产公示制度，对腐败官员进行“釜底抽薪”，巩固和扩大反腐败成果，彻底扭转反腐败不利形势。

二、官员财产公示不能不讲步骤

官员财产公示等不得、拖不得已渐渐成为社会共识，但也不能操之过急。如果中央一声令下，官员财产公示在全国上下普遍推行，短期内将对党的执政带来重大冲击和严峻挑战，甚至有可能激化社会矛盾，引发执政风险。

（二）在经济上引发非法资产转移潮。根据反腐倡廉建设的需要，官员财产公示已成趋势。但腐败官员在财产公示面前不会束手就擒，他们会用尽各种办法转移非法资产，以逃脱惩罚。通过已经查处的案件来看，腐败官员转移非法财产的方式多种多样。一是利用隐蔽处匿藏财产。有的将其隐藏在屋内的天花板里、烟道内、床铺下、穿衣镜夹层、煤气罐下夹层等，有的将其隐藏在屋外的池塘底、树洞内、花池里、粪池中等。二是利用他人身份和虚假身份转移财产。把财产存入亲戚朋友或虚假身份名义下是腐败官员的惯用伎俩。腐败官员中拥有多个虚假户口的现象比较常见，这为他们转移非法财产提供了方便。如“房姐”龚爱爱被查有三个虚假户口，其中北京朝阳区的一个虚假户口名义下仅房产就有41套。三是通过销赃的方式转移资产。腐败官员常常以银行等金融机构为中转，出售其非法财产，如房地产、艺术品等，使其非法性质得以掩藏。四是通过多种途径转移到境外。据央行反洗钱部门研究，贪官向境外转移非法财产的途径主要包括：用现金走私来转移，利用经常项目下的交易形式向境外转移资产，利用投资形式向境外转移资产，利用信用卡工具向境外转移资产，利用离岸金融中心向境外转移资产，海外直接收受资产，通过在境外的特定关系人转移资金 〔6 〕。仓促推行官员财产公示制度，腐败官员将加速非法资产的转移过程，转移方式和手段也会更加多样化、隐蔽化。相关部门如果准备不充分，预防措施不到位，非法资产将被成功转移，大大增加查处难度。

（三）在社会上引发部分群众仇官仇富情绪甚至是失当行为。多年来，官员财产一直都似一个藏在暗箱之中的“谜”，引起群众的广泛猜测和质疑。群众要求公开官员财产的呼声日益高涨，并不意味着公开官员财产短期内就一定会让群众满意，反而可能会引发部分群众因大量曝光官员的巨额财产导致更强烈的仇官仇富心态和情绪，甚至造成对执政合法性的质疑。一是质疑不降反升。尽管不同区域的官员收入不同，但是普通官员尤其是基层官员的收入相对不高是不争的事实。我国自2006年实行公务员工资改革八年来，许多官员的收入基本上没有大的变化。但是，由于官员财产不公开，大部分群众并不了解官员收入的真实情况，形成了“官员=高收入”的思维定式。一旦公示的官员财产没有达到想象的高度，部分群众可能会产生更多的质疑，认为官员瞒报、假报财产。二是心理失衡加剧。贫富差距过大是制约我国经济社会发展的突出问题，也是引起群众心理不满的重要因素。如果说群众对由于先天条件、个体能力、家庭负担、市场机遇等方面差异导致的贫富差距还能理解的话，对因以权谋私、权钱交易等腐败行为而造成的贫富差距则无法容忍。官员财产公示将使更多的贪官现形，他们的非法财产之多无疑会加剧群众的心理失衡。三是仇官情绪加重。本来社会主义国家的官员与人民群众之间应该是一种新型官民关系，即官员不再是凌驾于人民群众之上的“父母官”，而是全心全意为人民服务的公仆。但是，由于腐败现象的存在和加重，官员与人民群众之间的和谐关系遭到一定程度的破坏，社会上出现了仇官情绪。推行官员财产公示制度，长期而言有益于增进官民关系，但短期内众多贪官落马既会让群众拍手称赞，也可能促使仇官情绪加重。这对我们党的群众工作提出了更高要求，要善于引导群众情绪，调整群众心态，化消极为积极。

（四）在国际上有可能会被西方敌对势力利用制造事端。西方敌对势力西化、分化中国的图谋愈演愈烈，他们打着“民主”“人权”的旗号，到处插手我国各种矛盾，蓄意制造事端，破坏人民内部团结，企图在党群干群之间种下不信任的种子，形成国内不安定的局面。官员财产公示引发的官场震动，有可能会被西方敌对势力利用来攻击中国。它们有可能到处煽风点火，捏造事实，传播谣言，操纵舆论，迷惑群众。尤其是在互联网已经成为意识形态领域斗争主战场的条件下，它们有可能利用各种网站，雇用网络写手，在官员财产公示问题上“大做文章”，批评和攻击党和政府，促使人民群众不满情绪蔓延，逐步达到“扳倒中国”的目的。我们党对此要有充分的认识和准备，科学把握舆论生态发生的深刻变化，不断创新应对的方式和手段，牢牢掌握话语权，粉碎西方敌对势力的阴谋。

三、在科学评估风险基础上稳步推进官员财产公示

如上分析，推进官员财产公示的速度过慢，将增加党的执政风险;速度过快，将给党带来一些难题和挑战。因此，应在科学评估风险的基础上循序渐进推进官员财产公示。

（二）各个层面和部分地区先进行试点。“改革没有万无一失的方案，问题是要搞得比较稳妥一些，选择的方式和时机要恰当。” 〔7 〕 （P267 ）官员财产公示作为政治体制改革的重要内容，涉及面广，敏感度强，风险性高，推进速度既不能保守，也不能冒进，需要在各个层面和和部分地区先进行试点。我国已有的近四十个官员财产公示试点地方的行政级别低、政策发展空间小、阻力大，中央应选择更具有典型意义的层级和地区进行“国家级”试点。

官员财产公示从上世纪80年代末开始酝酿，到如今已经有了三十多年历史。从新疆阿勒泰实现“破冰”算起，也走过了5年历程。“国家级”官员财产公示试点应有大致时间表，防止试点时间过长，影响推行官员财产公示的整体进程。执政党要敢于通过试点“杀出一条血路”，找出符合我国实际的官员财产公示方案。首先，在财产公示主体上，不应该限制为县处级以上官员，而应扩大官员财产公示主体范围。一是县处级以下的官员要公示财产。县处级以下官员处在与群众联系的第一线，基层官员腐败直接伤害群众感情，动摇党的执政根基。从近几年查处的案例来看，“小官大贪”现象比较突出。如果把官员公示主体设定为县处级以上官员，将会传递“抓大放小”的错误信号，导致基层官员腐败问题加重。二是辞去公职或退（离）休三年内的官员要公示财产。腐败方式越来越隐蔽化，有些官员在职时利用公权为他人谋私利，等辞去公职或退（离）休之后再收取回报。如果不要求他们公示财产，很难发现其违法证据。根据权力的“影响期”来看，应将辞去公职或退（离）休的时间限制为三年内，这与中央要求官员辞去公职或者退（离）休后不得从事与原任职务管辖业务相关的营利性活动的时间期限一致，即三年内。其次，在财产公示内容上，应公示官员及其配偶、直系亲属的全部动产和不动产。动产构成包括工资、奖金、福利、存款、礼品、汽车、古玩名画、有价证券、股票、基金、期货、投资型保险等金融产品。不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。对于官员来说，不动产主要是指拥有房产状况。再次，在财产公示方式上，应根据行政级别高低采取不同的公示方法。厅局级以上官员的财产通过官方网站和大众媒体进行公开，接受全社会的监督;县处级以下官员财产进行内部公示，但允许公民依据法定程序进行查询。最后，在财产公示的审核上，国外大都设立了相对独立的受理机构。我国新建一个官员财产状况审核机构有一定难度，应对现有的相关机构进行科学整合，人事、组织机构承担官员财产登记职责，纪检监察机关承担调查核实职责。一旦发现谎报、瞒报财产行为，要严惩不贷 〔8 〕。

从国际经验来看，官员财产公示制度从提出到制定、实行和完善是一个逐步发展的过程。我国推行官员财产公示制度，也难以一蹴而就、一步到位，而应不断总结试点经验，通过由点到线、由线到面的方式有序地扩展到全国。

（三）建立健全官员财产公示的配套制度。建立健全相应配套制度，是充分发挥官员财产公示制度功能，降低推行官员财产公示风险的重要保障。从官员财产的主要构成来看，应着重建立健全金融实名制和不动产登记制。