城市社区服务型党组织建设面临的问题与解决思路

〔摘要〕 改革开放以来，在城市基层管理体制逐步由单位制向社区制转变的过程中，城市基层党组织的功能也发生了明显变化。当前城市社区服务型党组织建设面临的问题主要包括：服务力量分散，难以形成合力;服务对象有限，服务内容不够丰富;服务方式简单，服务模式趋于行政化。造成这些问题的一个最根本原因就是传统的单位制党建模式不能适应新时期服务型党组织建设的需要。为此，要变革传统的单位制党建模式，创新组织设置，整合服务资源;构建以服务对象需求为导向的服务机制，实现社会化服务;转变服务方式，实现协调式服务;培养社区社会资本，建立长效服务机制。

〔关键词〕 单位组织，城市社区，服务型党组织，服务资源

〔收稿日期〕 2014-11-30

〔基金项目〕 国家社会科学基金青年项目“构建和完善协商民主体系及运行机制的案例研究”（14CKS010），负责人孙照红。

〔作者简介〕 严 宏（1981-），安徽繁昌人，安徽师范大学法学院公共管理系副教授、法学博士、硕士生导师，主要研究方向为当代中国政治。

在由计划经济向市场经济转轨的过程中，不少单位组织纷纷改制，其成员也通过下岗分流等方式从单位人转化为社会人，城市社区也开始承担起由单位组织解体带来的社会职能。与传统街道相比，城市社区在城市基层社会治理中的重要性更为突出。自党的十八大报告明确提出“加强基层服务型党组织建设”以来，不少地方对如何建设城市社区服务型党组织进行了积极探索，并取得了较大成效。然而，当前城市社区服务型党组织建设也面临一些新的困难和问题，需要认真对待，加以解决。

一、城市社区服务型党组织建设面临的问题

在当前城市社区服务型党组织的建设进程中，以单位组织为依托，以行政资源为支撑的传统基层党建模式遇到了一些新的挑战，面临着一些新的问题。综合起来主要表现在以下几个方面。

（一）服务力量分散，难以形成合力。传统城市基层社会一般由单位制组织和社区构成。执政党往往通过组织嵌入的方式实现对单位组织和社区的领导，并通过这种条块关系来实现对基层社会的整合。由于条块分割，单位党组织和社区党组织之间的联系很少。单位组织的封闭性特点决定了其成员能够获得单位组织的资源。在这种情况下，党政机关、事业单位、国营企业等单位党组织的服务主体是单位人，服务对象也是单位人。其服务对象一般不会外溢至单位组织所在的社区居民。单位人的工作基本上是“铁饭碗”，单位不仅可以确保个人生活，而且个人事业发展也能搭上单位发展的便车。单位党组织建设有行政权力作为支撑，建设基层服务型党组织也相对较易。相对而言，在以社区为代表的社会领域建设基层服务型党组织则较为困难。因为社区基本上是一个“陌生人社会”，成员流动性较大，其成员相对独立于组织，社区成员之间的关系较为松散，服务对象是社会人，他们的生存和发展面临激烈竞争，服务主体大多也是无多少组织资源的社会人，他们大多为年龄偏大、学历不高的党务工作者，待遇不高，服务能力也相对较弱。随着城市新经济组织和社会组织的大量涌现，有的社区党组织与“驻区”“共建”党组织之间的联动缺少有效的沟通机制;有的“驻区单位”的党组织缺乏属地意识，习惯于条条管理;有的外来党组织与所在居民区的党组织结对共建的积极性、主动性不高。

（二）服务对象有限，服务内容不够丰富。当前，城市社区的党组织提供服务，在政治层面一般是在党和政府的重要会议之后，通过比较刻板的集中理论学习和讨论等途径来实现。同时其生活关怀主要是针对下岗、年迈、贫困等弱势群体党员。服务内容大多是送点大米、食用油之类的慰问品。这种关怀一般在年底通过党员领导干部的慰问等方式来实现，这也是领导干部关怀普通党员的固有套路，有时这种慰问式服务成了作秀或者表演化服务。无论是从服务对象来看还是从服务内容来看，这都与新形势建设服务型基层党组织的要求相去甚远。这些做法之所以不能适应当前城市社区服务型党组织建设的需要，主要是因为其服务对象非常有限，服务内容不能满足普通党员和广大群众的需求。作为社会人的普通党员和群众对社区的归属感远不如单位人对单位组织那般强烈。相对单位人而言，社会人不仅生存发展压力要大些，而且心态也较为焦虑，因而简单而枯燥的政治引导根本无法满足其内在的需求。

（三）服务方式简单，服务模式趋于行政化。一般来讲，城市社区基层党组织的服务往往是出于应付上级组织的要求，并受上级组织的监督。这样，基层党组织为党员和群众提供的服务就是一种被动式服务，即上级党组织要求服务什么就服务什么，既不去考虑服务对象的感受，也不去了解服务对象的个性化需求。这种行政化的服务源于单位制党建工作的经验，因为单位组织大致上是一个同质组织。同一单位的成员虽然层级不同，工作性质有别，但他们的服务需求大致相同。因此，这种行政化服务方式常常是有效的。然而，由于当前社区的异质化程度较高，利益主体相对较多，服务需求各异，这种行政化服务带来的服务模式自然就满足不了党员和群众的多样化需求。由于有的社区党组织建设跟不上形势发展的需要，难以较快地适应其角色的转变，简单老套的方式方法和低劣的服务水平决定了其服务质量不可能达到理想效果。

二、城市社区服务型党组织建设存在问题的原因分析

纵观当前城市社区服务型党组织建设面临的问题，其根本原因是传统的单位制党建模式不能适应新形势下城市社区党建工作的要求，忽视了单位与社区的根本区别。

与单位组织相比，社区是相对独立于国家的。从国家与社会的关系来看，当前我国社区分为政府主导型社区、自治型社区和合作型社区。这三种类型的社区中，政府主导型社区与国家联系最为紧密。考虑到社区自治组织的力量还比较薄弱，目前政府主导型社区还大量存在，也比较符合现阶段中国国情。但即便是这样，这一类型的社区对国家的依赖程度也没有单位组织对国家的依赖程度高，其从国家那里获得的自身生存发展的资源也没有单位组织多。况且政府主导型社区只是一种过渡形态，城市社区建设的主要目标是实现居民自治。〔2 〕从长远来看，社区服务型党组织建设只有重视不同社会组织与群体的自下而上的利益表达，才能从社区内部获得资源，进而逐步消除传统行政化服务的影响。

（四）服务对象的复杂多样使社区服务型党组织建设的任务更加繁重。由于单位和社区二者与所属成员之间关系的不同，决定了社区服务型党组织建设的任务更加繁重。单位组织是一个熟人社会，其成员相互熟悉，没有陌生人。“在这个社会中，人们之间彼此相互了解，甚至在日常的生活中朝夕相处、相互影响和依赖。” 〔4 〕 （P5-6 ）从社会资本理论角度来看，单位组织是一个社会资本雄厚的组织。“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。” 〔5 〕 （P195 ）一般来讲，对社会资本可以从宏观的社会层面、中观的社区或组织层面和微观的个人层面三个层面来理解。其中，中观的社区或组织层面“包括和谐的关系网络、有效的制度规范、普遍的信任互惠以及合作性的社会组织。” 〔6 〕在单位组织中，社会资本能发挥成员间的相互支持和相互服务功能。因此，即便党组织提供的服务范围不广，内容不丰富，单位成员间的信任与支持也会弥补党组织服务的不足。但是在快速的城市化进程中，社区的异质性增强，大多数社区是一个陌生人社会，社会资本比较薄弱，居民间的社会交往也减少，居民间的信任、关系网络也较少。如果社区党组织提供的服务也存在单位组织的党组织提供服务的诸多不足，社区并没有足够的社会资本来弥补这些不足。相对传统单位服务型党组织建设而言，社区服务型党组织建设面临的任务更重。

上述单位和社区之间存在的明显区别决定了城市社区服务型党组织建设不能沿用传统单位服务型党组织建设的一般做法。在工作实践中，作为一个有着九十多年历史的传统基层党建模式，单位制党建不免成为城市社区党建工作的一个学习的主要模板。然而，用这种近似于嫁接与移植的办法建设城市社区服务型党组织必然会遇到种种水土不服。

三、解决城市社区服务型党组织建设问题的思路

针对当前城市社区服务型党组织建设面临的问题，要在考虑到城市社区党建工作独特性的基础上，着力从组织设置、服务机制、服务方式、社会资本培育等几个方面着力探寻城市社区服务型党组织建设的思路。