构建党内法规体系的三项任务

〔摘要〕 经过三十多年的改革和完善，党组织的工作、活动和党员行为已基本实现了有法可依，但是与“形成完善的党内法规体系”相比仍有较大的努力空间。构建党内法规体系包括评估、清理、建设三项基本任务。评估是构建党内法规体系的前提条件，要求评估内容要全面，评估主体要多元，评估方法要可行。清理是构建党内法规体系的自我更新机制，主要有集中清理和即时清理两种形式。建设是构建党内法规体系的关键环节，包括党内法规“点”上体系性建设，党内法规“线”上体系性建设，党内法规“面”上体系性建设。

〔关键词〕 党内法规体系，评估，清理，建设

〔作者简介〕 杨云成（1986-），男，山东枣庄人，中共中央党校党建教研部博士生，主要研究方向为反腐败和廉政建设。

张希贤（1954-），男，河北承德人，中共中央党校党建教研部教授、博士生导师，主要研究方向为执政党建设。

党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”作为建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的重要任务。本文结合十八届中纪委四次会议的有关部署和《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）、《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（以下简称《五年规划》）等相关规定，试从评估、清理和建设三个维度谈对构建党内法规体系的认识，以期引起人们对该问题的再思考。

一、评估：构建党内法规体系的前提条件

（一）评估内容要全面

党内法规的评估内容主要有两项：事前评估和事后评估，前者指对制定某项法规的必要性和可能性的评估，后者指对法规运行成效的评估。法规制定的必要性多涉及“应然”内容，可能性侧重于“实然”内容。制定党内法规既要考虑其“应然”，也要考虑其“实然”。因此，党内法规的最佳出台时机是理论上应该制定且具备现实条件的时候。比如，在反腐败和廉政建设实践中，有人将官员财产申报公开制度称作是终极反腐制度。暂且不做是否为终极制度的争论，如果缺少国民收入登记制度、金融财产实名制、现金流通管理制度、不动产登记制度等制度作支撑，其反腐成效必然得不到有效发挥。本文不是质疑官员财产申报公开制度的价值，而是认为该制度的制定必须具备现实条件。换言之，实际需要制定但不具备立法条件的法规，不要勉强。

党内法规运行成效的评估主要涉及两方面内容：实效性评估和可操作性评估。实效性评估的目的在于了解法规运行情况是否达到了立法预期。因此，在实效性评估中，要综合考察法规的宣传教育情况、执行主体的认知情况、作用对象的认同情况以及法规的具体实施情况。不仅要分析表象，而且要探究其成因，“是法规本身的原因还是执行中的原因，如果两者皆有，需要进一步分析谁是主因谁是次因” 〔3 〕 （P36 ）。可操作性评估的目的在于了解法规具体内容是否具有可操作性，其规则和程序是否合理等。因此，在可操作性评估中，不仅要分析法规本身是否具有可操作性，而且要考察法规在运行中是否存在其他法规作支撑。

（二）评估主体要多元

显然，对党内法规的评估一定不能自说自话，更不能自吹自擂。鉴于党内法规是“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称” 〔1 〕 （P1 ），党内法规的制定机关和起草部门以及普通党员是最基本的两类评估主体。

党内法规的制定机关和起草部门应该认真分析党的建设面临的新形势和新任务，以改革中出现的新问题为导向，以内容科学、程序严密、配套完备和有效管用为目标，不断探索和制定符合我党实际的法规制度，使党内法规建设顺应时代要求，满足群众期待，体现科学精神。当前，来自法规制定机关和起草部门的评估主要是定性评估，即党内法规存在着“不适应、不协调、不衔接、不一致”的问题。为此，过去两年，中央办公厅等五十多家单位和省、自治区、直辖市党委有关部门对自新中国成立至2012年6月出台的党内法规进行集中清理。经清理，上述问题得到妥善解决。

普通党员是党内法规最主要的作用对象，他们对现实情况最了解，对党内法规的运行情况最清楚，法规失误对他们的影响最大。因此，普通党员应参与党内法规的评估，他们的态度应是衡量党内法规质量的重要标准。1990年中央制定的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》并未明确规定党内法规的评估问题，《制定条例》也未有党员参与法规评估的具体规定，这表明在保障党员参与法规评估过程方面的努力与党员的要求还有一定距离。

党内法规的评估，除法规制定机关和起草部门以及普通党员外，还应有来自第三方专业评判机构的评估。这部分机构独立于党组织之外，其评估具有非官方性。正因如此，来自他们的评估具有独特优势：一方面可以超脱于党组织和党员之外，能够做到客观、公正;另一方面具有高度的专业化水平，可以做到科学、精细。

（三）评估方法要可行

评估方法主要解决怎样进行评估的问题。本文认为评估党内法规的方法主要有两类：定性评估和定量评估。

二、清理：构建党内法规体系的自我更新机制

党内法规的清理主要有集中清理和即时清理两种形式，即时清理是常态，集中清理是例外。对建国后至2012年6月制定的党内法规的清理属于集中清理，对《制定条例》颁布后制定的党内法规的清理属于即时清理。在集中清理中，某一党内法规是废止还是继续生效，主要取决于该法规是否与《宪法》、法律和《党章》相抵触，是否与上位法规和同位法规相矛盾，是否与党建形势相适应等因素;在即时清理中，某一党内法规的修订与否，则多取决于该法规与现实环境的适应情况。

（一）集中清理

集中清理主要解决2012年6月前中央和地方省级党委制定的党内法规之间不适应、不协调、不一致的问题。

不适应是指党内法规与党建工作实际不相适应，表现为法规的实施主体或作用对象已不复存在或发生变动，法规的调整内容或任务目标已经完成，但是相关法规依然存在。对于这部分法规应给予废止。比如，改革开放初期，在招、转、调工作中，一些领导干部违法为子女、亲属等“开绿灯”，挪用集体指标把子女、亲属等招、转到全民所有制单位，利用职权将子女、亲属等调离条件艰苦的生产一线。为此，中央和地方制定了一系列法规。随着相关改革不断推进，在20世纪90年代初期，上述问题已得到基本解决。因此，与“三招一转一调”相关的党内法规没有必要继续实行。

（二）即时清理

三、建设：构建党内法规体系的关键环节 构建党内法规体系的目的是实现法规内部各构成部分、法规与法规之间、党内法规与国家法律之间相互协调、相互支撑。从这个意义上讲，党内法规体系是法规“点”、“线”、“面”的有机统一。

（一）党内法规“点”上体系性建设

党内法规“点”上体系性建设主要针对为解决或规范某一问题或某种行为的单项法规而言，比如民主生活会、干部问责、职务任期等方面的法规。在内容上，价值渗透和内容科学是其基本要求。价值渗透就是将我党执政理念贯穿法规制定、法规执行的全过程，以公平为导向，体现程序正义，注重人文关怀。任何一项党内法规必然有其产生的现实环境，必然要为解决某一问题而存在，这是法规的外在需要;任何一项党内法规必然要有一套思想理论作支撑，必然要为实现某一理想或价值而存在，这是法规的内在用意，二者缺一不可。党内法规的外在需要必然会发生变动，但是渗透法规运行过程的内在用意即执政理念不会经常发生变化。党内法规的这一特性可以有效规避“法规疏，滋生弊端;法规严，偏离初衷”的困境。内容科学是指法规内容与解决问题间的相适性。比如，在反腐败法规建设中，内容科学体现为具体的法规条文与腐败成因高度匹配。腐败不仅与封建落后思想和资产阶级腐朽思想的侵蚀有关，权力结构缺少严格划分、权力运行缺少严格监督、权力使用缺少明确规范更为重要;腐败不仅是“委托―代理”关系异化的问题，而且是“符号互动”的结果。因此，只有准确把握腐败发生的内在机制和外在条件，反腐败方面的法规建设才能做到“有的放矢”。

在形式上，党内法规“点”应是实体性部分、程序性部分和保障性部分的有机统一，分别解决“做什么”、“怎么做”和“保障做”的问题。需要指出的是，党内法规的上述统一，并不要求任何一项法规都必须具备这三种要素。对于一部分法规而言，可以通过制定细则的方式实现实体性、程序性和保障性的统一。

（二）党内法规“线”上体系性建设

党内法规“线”上体系性建设主要针对解决不同问题、规范不同行为的多项法规而言，主干法规完备、法规之间相互支撑、法规之间互不抵触是其基本要求。

经过三十多年的改革和完善，我党已初步形成了以党章为核心，以党的领导和党的工作方面法规、组织建设方面法规、思想建设方面法规、作风建设方面法规、反腐倡廉建设方面法规和民主集中制方面法规为主要内容的党内法规体系，党组织工作、活动和党员行为已基本实现了有法可依。一些基础性法规已形成较为完善的体系，比如反腐倡廉建设法规。但是，在部分基础性主干法规的建设问题上，任务依然艰巨，比如党的领导和党的工作方面的法规。《中国共产党党内法规制定工作五年规划》中，列出了党的领导和党的工作方面的8项基础性主干法规，即地方党委工作制度、党组工作制度、党领导法制建设法规、意识形态工作方面法规、群众工作方面法规、统一战线方面法规、外事工作方面法规和军队政治工作法规。前四项基础主干法规已基本或趋渐成熟。但是在后四项基础主干法规的建设方面，仍处于初级阶段，指导工作的规范仍仅限于决议、决定、意见、通知等规范性文件，权威性和约束力不强，亟待改进和完善。尤其是规范群众工作、意识形态工作和统一战线工作的法规亟需归位。

法规之间相互支撑是指同一基础法规中的主干法规之间、不同基础法规上的主干法规之间相互配合。任何一项党内法规的成立，绝非该项法规可以单独成立，它必然要有其他法规作支撑;任何一项党内法规的运行，也绝非该项法规可以单独运行，它必然与其他法规发生联系。比如落实党员的罢免权。《关于党内政治生活若干准则》规定“对于犯了严重错误拒不改正或不称职的干部，党员有权建议罢免或撤换” 〔6 〕 （P36 ）。《党章》也对党员的罢免权做出了明确规定，其第四条第四款规定党员有权“要求罢免或撤换不称职的干部” 〔5 〕 （P8 ）。无论在理论上还是在实践中，党员罢免权的行使需有两个基本前提：第一，党员知情权、选举权、监督权和参与权得到切实保障;第二，存在畅通的党员监督渠道。目前的实际情况是，尽管早在7年前中央就制定了《中国共产党党员权利保障条例》，但是“应然性”内容居多，而且党员行使罢免权的配套法规也迟迟没有出台，致使至今尚未听说有哪一个不称职的领导干部是被普通党员罢免或撤换的。从这个意义上讲，不能实现党内法规之间的相互支撑，形成完善的党内法规体系就无从谈起。

法规之间相互支撑是法规间的积极协调，法规之间互不抵触是法规间的消极协调，这种消极协调包含两层含义：同位法规之间不能相互矛盾，下位法规同上位法规之间不能相互抵触;地方党内法规、部门党内法规不能与中央党内法规相抵触，地方党内法规与部门党内法规不能有冲突。党内法规互有抵触，一方面导致法规执行混乱;另一方面造成党内法规的权威性下降。规避这种冲突，可以从主观和客观两个方面共同努力。在主观上，将清理后的党内法规列入党委（组）中心组学习内容，列入党校、行政学院、干部学院和社会主义学院必修课，不断增强党员领导干部的法律意识和守法观念，这是在法规制定前规避上述冲突的重要措施。在客观上，建立和完善党内法规备案审查制度，重点审查下位法规与上位法规之间、同位法规之间的协调性，这是在法规生效后对上述冲突的有效规避。

（三）党内法规“面”上体系性建设

党内法规“面”上体系性建设是为了实现党内法规与国家法律之间相互协调。改革开放后，我国的社会主义法治建设沿着两条线向前发展，一条是国家法治建设，一条是党的制度建设。在法治和制度高度密集的今天，党内法规与国家法律的相互协调问题，随着依法治国战略的再次提出，进一步凸现出来。如何处理两种规范的关系，是对党科学执政、依法执政能力的重大考验。为此，必须坚持三条基本原则。

3.将顺应潮流，合乎民意，经得起检验的核心执政理念上升为国家法律的价值追求。我国《宪法》以国家根本法的形式确立了中国特色社会主义理论体系的发展成果，成为历史新时期党和国家的指导思想在国家法制上的最高体现。这正是党内法规与国家法律在核心价值上的相互协调。

具备内容科学、程序严密、配套完备等特点，仅表明法规的有效运行具有了现实可能，这种可能性能否转变为现实还依赖于法规的运行环境。因此，我们应当正确处理三对关系，即党内法规与政治领导层决心、毅力的关系，党内法规与党员遵纪守法意识的关系，党内法规与权力结构的关系。