促进非政府组织参与城市社区治理的路径研究

【摘 要】文章通过对国内外文献和相关案例进行研究，通过总结经验的方法，对促进非政府组织参与城市社区治理提出了三条建议：明确政府与非政府组织关系，构建政府主导下的合作治理；发挥政府的主导作用，提供参与保障；完善非政府组织建设，强化参与能力。以期为促进政府建设和社会建设提出一定的参考。

【关键词】非政府组织；城市社区治理；路径

一、非政府组织和城市社区治理的涵义

（一）非政府组织的概念、特征与种类

（二）城市社区治理的内涵

社区治理是近年来的新话题，随着城镇化进程加快，社区在城市发展中是一个不可忽视的因素，如何加强社区治理成为城市管理者关心的重大问题。城市社区治理是指以城市社区的地理位置为基础，居住在里面的居民与政府、团体组织以及服务机构等共同参与治理社区公共事务的活动过程，它体现为在一定的社区范围内通过自身所特有的制度让各种主体依托自身所拥有的资源而进行分工与合作的过程，从而达到一种协调模式。

二、非政府组织在城市社区治理中的地位和作用

非政府组织分布在多个领域，涉及社会生活的各个方面，影响到整个社会的运转，是个庞大的系统。分布领域的广泛性使非政府组织具备了参与城市社区治理的能力，也使非政府组织在城市社区治理中扮演了不可替代的角色。

首先，在社区治理过程中，非政府组织能够及时将社区居民的意见、利益诉求集中起来加以整合，形成一种“公意”，然后以一种理性、和平的方式反馈给政府，从而提高政府决策与管理的科学性与民主性；其次，非政府组织还能提供非垄断性公共产品，缓解政府公共产品提供过少与居民需求过大的矛盾。再次，非政府组织为社区治理中公众参与构建了良好的平台，非政府组织将居民意见、建议集中整合反馈给政府部门，为其决策提供民意智慧；非政府组织自身被授权管理多种社会公共事务。现代社会是一个思想、观念、价值多元化共存的时代，传统的“一刀切”管理模式难以满足社会大众的多元价值需求。非政府组织的自治性体现了自由与多元共存的价值理念，具有政府没有的灵活性与高效性。最后，非政府组织可以满足居民日益增长的物质与精神生活需求，非政府组织能有力地承接政府在社区治理中部分公共职能，以满足居民日益丰富的物质与精神生活需求。

三、促进非政府组织参与城市社区治理的主要路径

（一）明确政府与非政府组织关系，构建政府主导下的合作治理

1. 政府与非政府组织合作治理的必要性。“政府失灵”是政府在社会管理中无法克服的顽疾，在社区治理中也不例外。在市场经济条件下，如社区建设这样的微观社会治理领域，政府干预越少越好。因此，政府需要将部分权力让渡给非政府组织，构建政府与非政府组织的合作治理，让社区治理主体多元化。合作治理关系的构建是现实发展的要求。当前政府还是处于优势地位，单方面决定NGO的权限与活动实施，因而NGO脱离政府完全独立发展是不太现实的。虽然我国非政府组织发展较快，但力量还比较弱小，离不开政府的支持。因此，可行的模式是政府与非政府组织二者建立互动合作治理机制，才能有效整合各种社会资源，共同推动社区建设。

2. 政府与非政府组织社区治理合作关系的构建。政府与非政府组织的合作，即“政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作”。构建政府与非政府组织的良性互动合作关系能为社区建设提供更充足公共产品，提高治理效率。

首先，二者应明确各自的治理领域。政府由原来的管制者向公共服务提供者转变，保留部分国家权力与公共利益领域的公共产品，一些公共产品领域则交给企业或非政府组织，因而公共产品领域逐渐打破垄断，社会性增强。其次，构建公平、公开的提供平台。政府、企业和非政府组织需要在同一平台公平竞争，使公共产品和服务提供的过程公开化、透明化。在广大群众的监督下，公平竞争，择优选取。再次，加强项目合作。政府和非政府组织的价值取向都是社会公共利益，作为“社会人”以为社会提供高效优质的服务为共同目标。

二者的优势互补，能有效提高社区治理的水平，达到互惠双赢的目的。

（二）发挥政府的主导作用，提供参与保障

3. 完善资金支持体系，提供经费保障。目前我国非政府组织自身力量还很薄弱，资金基本上还是靠政府的支持。而这样一个资金支持体系也需要政府从多方面完善。首先，建立专门的NGO项目资金支持体系。项目支持体系指政府以采购制度为基础，将项目以招投标的方式交给非政府组织执行，政府拿出资金购买非政府组织的服务。如此，政府与非政府组织以合同方式确定合作，由政府提供经费，由非政府组织提供相应的服务。其次，建立专项资金制度。非政府组织以社会服务和公益事业为宗旨，政府可从地方税收中抽取一定的比例，建立社区治理专项资金制度，支持NGO社区治理活动的开展；同时，同步建立健全专项资金的评估制度，确保资金用到实处；而对社区NGO活动的开展，完善绩效考核制度，在提高NGO工作效率的同时实现政府资金使用效益的最大化。最后，引导捐赠，吸纳民资。社区治理仅靠政府的支持还是远远不够，正因为非政府组织的公益性和自愿性，其融资更应当动员全社会的力量。具体而言，由政府牵头，以举办社会公益活动为平台，借助政府的公信力号召社会各界捐赠，尤其是高收入阶层的捐赠。这种捐赠过程实际上就是政府宏观引导下优化社会资源配置的过程，能大大提高社区治理的效率，利于社区持续发展。

（三）完善非政府组织建设，强化参与能力

1. 完善组织结构，健全自律机制。严密的组织体系能为NGO的发展提供一个专业的平台，并能强化组织的自我规范意识。具体而言，非政府组织的内部建设，一要促进制度建设，明确章程等的核心地位。二要健全内部组织结构。建立决策机构、执行机构和监督机构，明确全体会员大会、会长及监事的权责。三要健全管理制度。完善会议制度，加强信息管理、财务管理等制度建设，促进非政府组织日常自身管理的规范化和公开化。在对社区的治理过程中，首先，细致规划社区人力资源安排。人事安排上保证社区至少一名专业人员进行管理。对于人事安排有困难的偏远地区和落后地区，可通过地方政府部门协调和指派。其次，明确社会组织对社区工作的平台作用，建立行业的自律机制。协商确定行业职业道德、资格准入标准以及行为准则，并在活动开展过程中相互监督。民政部门人力上对非政府组织的支援不仅不会影响其工作，反而有利于社区工作的共同开展。

2. 重构运行机制，提高独立自主性。非政府组织要在社区治理中真正发挥作用，必须要有一套从决策到执行最后到评价的有效机制，以保障治理活动的实施。从决策机制上看，非政府组织必须要有自己的独立决策权，一旦参与到社区治理，非政府组织就应该有权获得社区信息，并从信息管理制度当中产生多种可供选择的方案，最后择优选取与执行。从执行机制上看，非政府组织可借鉴企业的运作方式提高执行力。在与政府的购买服务、产品外包、租赁合同等合作方式中实现公共产品的有效供给，有效整合社区资源，并以受众居民为导向灵活制定方案，实现资源配置最优，同时也提升社区治理水平。从评级机制上看，最重要的就是评价主体多元化。具体而言，要非政府组织内部与外部评价相结合，效果评价与功能评价相结合，政府评价与居民评价相结合。评价主体应更多的关注第三方即社区居民和行业竞争者的评价等。

3. 强化筹资能力，拓展融资渠道。要解决非政府组织社区治理中经费不足、资金支持不稳定的大问题，根本的还是要强化其自身的筹资能力，拓展融资渠道。现今非政府组织服务于社区的活动经费大都来自捐赠，主要包括个人捐赠、企业捐赠和其他社会团体捐赠等。要想提升非政府组织的号召力获得更多捐助必须：一方面增加非政府组织公信力。当前阻碍非政府组织参与社区治理的因素之一就是其缺乏公信力，大多数民众因为心存疑惑，宁愿选择效率低下的政府部门也不选择非政府组织。所以，非政府组织更要树立自身的公益形象，牢固树立公益性价值，明确自身的发展取向。另一方面以社区服务为使命。使命是组织的发展方向，是非政府组织存在和发展的灵魂，正如杜拉克所言，“非政府组织是使命感、责任感最强的组织，它们以点化人类和改变社会大众为目的，非政府组织使命为先”。