国际民用航空非法干扰行为的国家责任

摘要：非法干扰行为对国际民用航空安全造成了严重影响。非法干扰行为的责任承担主体除了行为人外，国家也可能面临国家责任。洛克比空难揭示了国家责任的定性、国家责任的追究主体、国家责任的承担等诸多问题。为了有效打击非法干扰行为，应有效发展并完善国家合作这一国际航空法的原则。

关键词：非法干扰行为；国家责任；完善国家合作

洛克比空难是一起典型的国际民用航空非法干扰事件，引起了国际社会对非法干扰行为的高度关注，其中的一个焦点问题就是利比亚的国家责任。非法干扰行为的表现形式是多种多样的，由于非法干扰事件的复杂性，有时很难辨识行为人是否经由国家或政府正式授权，这就给非法干扰行为国家责任的认定带来了一定的挑战和困难，同时也为探索非法干扰行为的国家责任问题指引了一条路径。

一、 非法干扰行为的界定

目前理论界对非法干扰行为尚未形成一个统一而明确的定义。究竟什么是非法干扰行为？可谓是“仁者见仁，智者见智”。第一种观点认为，“非法干扰是指发生于飞行中的航空器内人为因素导致的危及航空运输安全的、尚不构成犯罪的行为。”[2]（P231）第二种观点认为，“非法干扰，是指人们在法定的时空范围内，违反民用航空安全保卫的法律法规所实施的一种已经或将要危及民用航空安全、扰乱民用航空秩序的行为的总称。”[3]（P47）第三种观点认为，“非法干扰，是指发生于飞行中的航空器内、使用中的民用航空机场内、航线上或者航行设施设备上的，由人为因素导致的危及航空运输安全或足以产生危害民用航空安全后果的所有实际或预谋的行为。”[4]（P5）第四种观点认为，“非法干扰行为是指违反有关航空保安刑事法律的规定，危害或足以危害民用机场、航空器运行安全，以及有关人员生命和财产安全的行为。”[5]（P13）

二、 非法干扰行为国家责任的构成要件

（一）“可归因于国家”的非法干扰行为

一国对非法干扰行为承担责任的前提之一就是其可归责性。《国家责任条款草案》认定如下几种情形“可归因于国家”：国家机关的不法行为；行使政府权力要素的个人或实体的行为；由另一国交由一国支配的机关的行为；逾越权限或违背指示；受到国家指挥或控制的行为；正式当局不存在或缺席时实施的行为；叛乱运动或其他运动的行为；经一国确认并当作其本身行为的行为。

国家责任的客观要素就是一国的行为不符合国际义务对它的要求，即违背国际义务，不论该义务的起源或特性为何。一国的国际法义务既可以源于国际条约，也可以源于国际习惯法；既可以是一般性的国际法义务，如源于公认的国际法原则和规则的义务，也可以是某种特定的国际法义务，如从两国间双边条约中产生的义务。[9]（P92）在“西班牙摩洛哥区域案”中，胡伯法官认为：“责任是权利的必然结果。一切具有国际特征的权利都包含国际责任。如果不履行有关义务，就承担有义务做出赔偿的责任。”[6]（P386）权利和义务是矛盾的统一体，国际条约在赋予国家处置非法干扰行为的权力的同时，也给其附加了一定的义务，要求其在某种程度上负担国家责任。虽然《芝加哥公约》明确规定缔约国承认每一国家对其领土之上的空气空间享有完全和排他的主权，但同时其附件17要求每一缔约国必须将保护旅客、机组、地面人员和一般公众的安全作为保护民用航空免遭非法干扰行为一切事务的首要目标。国家有责任确保遵守标准和建议措施，彼此间为形成统一的航空保安体系做出贡献和进行合作。 因此，国家有义务采取措施防止民用航空中的非法干扰行为。

关于非法干扰行为的国家义务主要包括以下方面：第一，适当注意及损害防止义务。“适当注意”要求国家对非法干扰行为引入立法或者行政控制，这些控制能够有效保护其他国家国民和航空公司等主体的合法利益，但并不要求国家对防止非法干扰行为的损害做出绝对的保证。如果私人从事非法干扰行为而国家并没有国内法上的制约、监督和执行措施，国家便违反了“适当注意义务”，因而应当承担相应的国家责任。第二，国家间合作的义务。国际航空保安条约基本上都规定了国家间应当在航空保安领域开展国际合作，当发生非法干扰行为时，国家应当及时通知相关国家，报告非法干扰行为的相关情况，并给予一定的援助。同时，国家应当就非法干扰的损害后进行积极磋商，寻求非法干扰行为争端的合理解决。第三，惩治的义务。对于非法干扰行为，国际航空保安条约赋予了某些国家相应的管辖权，虽然对缔约国来说这是一种权力，但同时各国努力寻求非法干扰行为的“去政治化”，避免对非法干扰行为行事者以“政治犯不引渡”而加以庇护。国家有义务对非法干扰行为的行事者及时采取相应的惩治措施。

三、洛克比空难所涉及的国家责任问题

（一）国家责任的定性

2003年8月15日，利比亚正式向联合国安理会表示， 愿意对1988年的洛克比空难承担责任， 并要求联合国立即解除对其长达11年的一系列制裁措施。根据《国家责任条款》第11条的规定，利比亚的承诺构成了“经一国确认并当作其本身行为的行为”。也就是说，即使洛克比空难的各项证据表明不可归因于利比亚，但利比亚承认并且当成本身的行为，依国际法应视为该国的行为，应当承担相应的国家责任。

（二）国家责任的追究主体

国家责任的追究主体是一个值得商榷的问题？在洛克比空难案中，国家责任的追究主体不仅包括国际法院，而且还包括安理会。国际法院通过判决的方式要求国家承担责任当然无可厚非，但安理会是否有权对国家责任做出裁判？在洛克比空难案中，倪征噢法官认为：“按照法院的判例，事实上一项提交安理会考虑的事项并不应阻止法院程序。虽然两个机构同时处理相同的事项，但侧重点不同。本案中，作为政治机构的安理会，更加关注国际恐怖主义的消除和国际和平与安全的维持，而作为联合国主要司法机构的国际法院，更加关注诸如与罪犯的指控和赔偿的评估等有关的引渡和程序问题的法律诉讼。”[10]（P184）作为国际宪法性的文件，《联合国宪章》第1条就明确规定了联合国的首要宗旨，即维持国际和平及安全；并为此目的：采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或其他和平之破坏；并以和平方法且依正义及国际法之原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势。宪章以广泛意义上的禁止使用武力和国家承担和平解决其争端的义务为其所试图建立的国际法律秩序的基础，在这方面的有关规定构成了国家义务的中心，而联合国的宗旨也是要使这个义务得到履行。[11]（P150）宪章并未规定某种争议职能由某一特定机构处理，也未规定国家责任的追究仅限于国际法院的判决。事实上，安理会在执行力度方面比国际法院具有天然的优势，成为左右国家责任机制的重要的力量。从这个角度出发，安理会对利比亚做出的决议完全在联合国的框架内，因此依照安理会的决议，利比亚应当承担相应的国家责任。

（三）国家责任的承担

四、非法干扰行为国家责任的缺位及完善

虽然目前国际社会有多个国际刑事公约规制非法干扰行为，但是关于非法干扰行为的国家责任问题仍然是一个有待解决的问题，归纳起来，主要有以下原因：第一，国家责任归宿缺乏合法性基础。各国普遍承认，国家对于其国际不法行为应当承担国家责任。但由于各国对国家责任理论和实践的不同理解，最终未能形成一部关于国家责任的国际公约。联合国国际法委员会自1953年开始编纂《国家责任条款》，虽几易其稿，但仍然停留于草案，在国家责任的定义、归责原则、责任承担等关键性问题上仍未能达成一致，各国实践处于“无法可依”的状况。第二，国家责任机制缺乏程序规范，导致国家责任缺乏现实的操作性。《东京公约》《海牙公约》《蒙特利尔公约》等规制非法干扰行为的国际公约，虽然规定了国家的各项义务，但对于国家责任条款甚少或者基本上没有涉及，更不用谈及起诉国家的程序性事项。在国际法领域，程序正义和实体正义同等重要。建立完整的程序事项，可以有效地避免大国干预，也是建立国际法治的必然要求。国际法在这方面的空白导致了国家责任陷入难以落实的境地。第三，国家责任形式的无序状态。虽然《国家责任条款（草案）》中规定了诸如继续履行、赔偿等国家责任形式，但这种责任形式往往比较概括，缺乏对某一具体行为的硬性责任形式，很难与其他领域惩治国际犯罪的公约的相关内容形成有效的对比，从而在非法干扰行为问题上使国家责任问题无法落实到个案。

第一，各国应当尊重其在双边或多边航空服务协定中做出的合作承诺，同时各国应当愿意与其他国家开展合作来缓解或消除航空保安威胁。

第二，各国应当承认航空保安措施的等值。一缔约国可以要求其他缔约国实施额外的保安措施，前提是该缔约国首先应当考虑到这项额外的措施已经在另一缔约国适当采取并且有效地缓解了威胁。

第三，各国应当聚焦航空保安的后果。采用以后果为基础的方法（outcome-based approah），从而替代以规则为基础的方法（prescriptive approah），不仅是合理的而且是更为实际的。“以后果为基础”要求各国应当考虑以下重要因素：国内风险和威胁评估；机场和航空公司运营；所关注的保安和简易程序；资源的有效性；当地地理；立法；文化因素；其他应当考虑的国内因素。