公共政策活动中的网络民意表达途径:理应是一种补充

〔摘要〕 由于网络表达具有快速、便捷和低门槛的特征，社会公众较为依赖网络途径表达自己的政策意见。但是这种倾向性已经使政治体制中预设的主流表达途径边缘化，并引发了关于“替代性”还是“补充性”的思考。网络途径的多样化表达载体选择在显现其草根民主特质的同时，也有着相当的负面效用，并造成了网络民意表达途径难以逾越的困境，因此需要重新对网络民意表达途径进行理性思考及重新定位。网络民意表达途径理应充分发挥其正面效用，发展为其他途径的补充，推动虚拟世界与真实世界的连接，共同组成畅通的民意表达机制，将利益诉求自下而上地传输进公共政策系统，提升公共政策的民主性。

〔关键词〕 网络民意；公共政策；网络

〔作者简介〕张宇，扬州大学公共管理学院副教授，博士，江苏扬州 225127。

在多元化利益诉求并存的异质性社会，畅通的民意表达管道是实现社会和谐的一种良性的“减压阀”和“缓冲剂”。我国现行政治制度预设了人民代表大会制度、政治协商制度、立法与价格听证、信访等多种民意表达途径，将公众与公共政策过程连接起来，使民意得以从社会基层进入政策系统。但从政治实践来看，网络载体传播速度快捷、传播范围广泛、表达自由、语言民主公开，与民意表达所需的条件相互契合，因而社会公众更偏好于选择网络成为民意表达的首选。当一个公共政策问题出现，社会公众通常选择网络虚拟平台与其他网民进行政策论辩，原子化的个人意见由此聚合，逐步影响并最终改变那些与公共利益背离的政策产品，力图达成程序正义与结果正义的均衡。但是，从网络民意表达途径的不同构成来看，它只能作为一种补充性途径，与传统途径共同成为连接公众、政府和执政党的沟通载体，形成转型期规范的民主政治生态。

一、生动的公共生活图景：网络民意表达载体及效用

网络把广场政治的物理场所从大街搬到了计算机的虚空间。传统的“人与自然、人与人”主客观二元式的本体论、认识论结构被打破，“拟态环境”被引入到人们的认识领域，社会公众在此针对不同的公共政策问题，使用各种实时人际交流工具，在相对宽松自由的信息发布格局中生成和聚合政策愿望和诉求，人们有了交往、对话和形成共识的新空间，通过网络展开的政策论辩是去意识形态化的，主要致力于民生的改善和公共利益的实现。在审思网络民意表达途径的功能和定位之前，我们需要对其技术性构成、运行的特征以及正负效应进行解析，掌握社会公众的政策意见和建议是怎样在鼠标的点击之后传播出去并为不同的政策主体所感知的。

公共政策活动中的网络民意表达途径主要包括政府门户网站，BBS、公共社区、论坛、贴吧、聊天室，新闻网站时评，博客、播客、微博、QQ/MSN空间、个人网站、实时通信工具、电子邮件等网络自媒体形式，网站民意调查，电子投票及远程视频会议，手机互动短信等，它们各有特色。一旦重大的公共问题出现，公共政策议程阶段启动，民意在网络上通过上述诸多平台开始传播，并逐步向更大的范围蔓延，进而引发更多公众的关注，将利益相关方和非相关官方均卷入其中。

BBS、虚拟社区、公共论坛、贴吧和聊天室以及博客、播客、微博、微信、易信、QQ/MSN空间、个人网站、实时通信工具、电子邮件等网络自媒体信息传播模式自下而上，具有较强的草根色彩，公众的进入门槛较低且没有人数限制，可以自由表达自己的意见，持不同观点的人可以进行论辩，具有一定的政治社会化的作用。意见表达活动最为活跃的是微信、微博（新浪微博、腾讯微薄等）和公共社区论坛（以天涯社区、强国论坛和凯迪社区为代表）。〔4〕每天都有大量的公众意见在公共论坛上形成并在网站呈现；而目前仅新浪微博用户数量就超过了5亿，〔5〕而微信团队也在2013年初宣布自己的注册用户数目突破3亿。〔6〕政策主体能够在这里感受到响应民意的压力，否则就会使公共政策问题扩大化。各种形式的网络论坛是最易于聚集原子化的民意的，但是公众出于诸多动机有可能会伪装自己的真实偏好。同时，公众情绪化表达较为普遍，意见松散、个人化倾向严重过，政策偏好易于偏离公共性。〔7〕线民间的知沟对民意表达的效果也会产生影响。

新闻时评类网站传播公共信息的能力极强，意见形成比较稳定且理性度和客观度也较高，且话语表达趋向于平民化，容易形成公众认同。它有利于改变公众信息不对称的情况，但是也会塑造和引导民意的流向。各大门户网站纷纷邀请知识分子，社会政治、经济精英开设时评专栏，对每日更新的公共事件发表较有深度的评论，吸引了具有一定认知能力和公共精神的网民，形成了相对稳定的议题网络甚至政策社群，而时评者往往会成为其中的意见领袖。 网站民意调查、电子投票及远程视屏会议与手机互动信息具有信息传播速度快、覆盖面广、低门槛准入、沟通便捷直观、民意易于聚合的特点，有直接民主的形态，但对后台操作者的伦理要求以及网民的主动参与要求极高。其中，政策信息覆盖面最为广泛的是手机互动短信。在5，64亿网民中手机网民为42亿。〔8〕通过手机获取了相关政策信息也参与手机网站的民意调查，这种方式简单快捷，收费附着在手机通讯费用中，政策参与的成本易于被忽略，公众尤其是年轻公众的意见表达和手机投票行为成为经常性的选择。因此，网站投票与民意调查经常会与手机营运商合作，共享民意调查资料。但是，机主相对固定的社会交往网络使民意表达呈现出小众化趋向和交流阶层固化的情况。在某种程度上，手机给人们带来的娱乐意义超过了公共生活媒介的意义，手机发挥民意表达的功能需要较强的公民参与意识和利他主义精神作为支撑。远程视频会议是一种较为前沿的民意表达方式，它与协商民主的理念较为契合，但是由于技术支持的难度和普及的成本较为昂贵，目前还未见网民广泛应用。

二、难以逾越的困境：网络民意表达途径的阻滞

尽管互联网改善了民意表达的技术手段，与草根民主似乎有着天生的契合性，有利于推动政治社群的整合和社会成员的加入，但网络毕竟是“人造物”，无法代替人类政治生活的全部，如果希望技术手段形成的民意表达新生态能够彻底改变公众对于公共政策的参与，无疑带有科技管理主义的色彩。事实上，虚拟世界中民意表达的广度、深度较之实体世界更难把握和控制，对政治经济文化等外部环境等因素的变动更为敏感。互联网多样化的技术载体在提供民意表达的必要条件的同时并不能消解其负面效用所造成的对民意表达的阻滞。

第一，网络信息的协同过滤性易于形成信息窄化与群体极化，影响民意表达的深度。民意的形成必须首先保证公众可以置身于全面且多样化的信息下，在拥有一定程度共同经验的基础上，通过公共论坛进行不同意见和建议的碰撞，进而形成共识。但事实却是，网络的信息协同过滤现象造成的信息窄化，公众事实上并不能享受到网络上爆炸的信息，网站总是通过搜索引擎和网址链接提供信息选择，信息的协同过滤性是网站共通的特征，这貌似便捷的设计背后恰恰使一些价值相左和意见不一的网站和信息被屏蔽在公众的选择之外，公众的信息来源被强烈地窄化，使得他们的政策意见和建议并不能建立在对称的信息基础上，政治判断力和分析力呈现出趋同性的倾向，由此，网络民意的深度往往难以保证。“网络让你有机会认识相同兴趣的人，不管这兴趣有多特殊，多疯狂，多大或多小”。〔9〕“网络的BBS和公共论坛中往往聚集着兴趣、爱好，文化背景群将被取代，转变成依利益或兴趣来集合的社群。”〔10〕实际上，这些志同道合的人一开始就有某些偏向，在通过网络论坛中的群体商议之后，因为信息的协同过滤，人们朝更偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点，即“群体极化”。尽管群体极化能够促进群体意见的一致并增强群体内聚力和群体行为，但它更会促使错误的判断和决定更趋极端，其结果就是潜在的非理性和情绪化的隐患，容易造成公共偏好的伪装和对异见包容性的减弱。研究表明网络中的群体极化现象更加突出，大约是现实生活中面对面时的两倍多。〔11〕网民为了不招致“拍砖”或“哄客”的情境，常常会隐藏自己的真实想法而在表达中呈现出意见的趋同性，有时采取冷漠的态度保持沉默，因而聚集在一起的意见有可能并不能反映他们对政策的真实看法。随着网络公共论坛同构型的加强，政策思辨变得单调和肤浅，其功用也就逐渐被淡化，同构型的趋向使以寻求共识为主旨的公开讨论失去了意义。一旦有公共政策问题产生，难免会出现大批“哄客”，狂欢和喧嚣伴生着非理性的情绪化表达，有时甚至从公共事务的讨论演变为人身攻击和不同站队之间的辱骂，最终偏离公共性的内核。

第二，网络伴生的数字鸿沟和知识鸿沟可能造成表达主体的精英化倾向，影响民意表达的广度。一方面，信息社会尽管是全球的，但并不具有普遍意义。网民总数尽管增加速度非常快，但至今只占全国总人口的比重1/4左右，即便所有的网民都加入公共政策的讨论之中也毕竟是少数，且其中青年网民居多，个体参与公共事务讨论机会并不均衡，由此形成的“数字鸿沟”使网络上的公共讨论成为少数教育程度良好、有能力和习惯使用计算机的人的民意表达途径，形成了所谓的新兴“网络贵族”。 由此，网络民意的包容性是较为有限的。另一方面，网民中也存在表达机会不平等的现象。网络社会群体被分化为信息穷人和信息富人两大阶层。其中，信息富人掌握和控制大量的信息，能够有效地参与和影响政策制定过程；而信息穷人恰恰相反。他们通过网络的表达只是法理上的，而不能体现在公共政策制定的实践之中。这种分层是由线民间的知识鸿沟和能力差异造成的。从知识结构来讲，网民讨论公共问题的前提是较强的信息识别和解读能力。由于网络信息的发布从登陆到发布由服务器自动完成，不同网站的审查情况也不相同，信息的可信度高低不齐；网民一般都有登录固定网站、博客和BBS的习惯，由此产生了一定的自我封闭性，对海量信息存在选择偏向性，在信息处理方面客观性并不充足。网民很难保证足够的能力去消化和理性分析这些信息，因此存在被摒弃在主流讨论之外的可能。与此同时，信息技术精英和网络意见领袖垄断信息资源并塑造和引导着民意。意见领袖因其社会地位的权威性以及在网络世界中出现的高频度，比政府发言人或门户网站更接近公众，网民因其信息的易可获取性和响应的迅速及时而追随其后，使其成为网络民意的中心，持异见者及沉默的大多数可能被淹没在意见领袖的影响力中。

第三，网络公共空间的虚拟化、泛娱乐化和泛政治化影响民意表达的理性生态。权利的普及并不意味着人人都愿意使用这种权利，但没有人会拒绝这样的机会，因为机会本身就给人以自由的感觉。网络给予公众一种前所未有的自由感，也为公众提供了民意生成必需的自由语境，但是由于网民身份被数字化和虚拟化，他们以“隐形人”身份在网上自由操作，匿名性和隐蔽性的有效结合使他们减少了参与公共政策活动的规范意识，从而放松了对自身行为的约束，网络论坛上表达政策意见和建议的公共秩序难以建立，公共理性也就难以保障。“人们在网络虚拟社会生活中所呈现出来的价值判断，也充满了模糊性和不确定性。在网络族看来，在网络空间，任何的感性体验都是合理的，……这种价值趋向，使许多网民将网络空间视为一个无政府主义的空间。”〔12〕除了网民自身的因素之外，网络信息的泛政治化和泛娱乐化现象直接影响了公共理性的建构。一方面，网络世界巨大的信息量决定了内含众多的政治性内容，网民的分众化现象使得所有关心政治和时事的个体聚集在虚空间，就共同关心的话题展开讨论，其结果是经过网络传播，很多时候与政治并无太大关联的事情被强加上与政治千丝万缕的联系，就如一时间甚嚣尘上的“邱庆枫事件”、“邓玉娇事件”和药家鑫案一般。另一方面，网络上的泛娱乐化现象影响了公众的思辨能力和政治判断力，使社会公众远离政治生活，难以实现网络政治社会化的功能。这两个方面形成了网络公共空间的两种极端现象，极易导致政治犬儒主义和政治冷漠主义两种社会思潮，影响社会信任机制和公共理性的建构。

三、虚拟与真实的有效连接：发挥正效用，强化补充性

网络能够创造种种新的联系，在迄今不曾有过的公众领域，建立起文学的、科学的和政治的公众领域，它也能够肢解现有的公众领域，因而使富有意义的联系化为乌有。〔13〕正因如此，网络不能成为民意表达的替代性途径，而应该是我国政治系统中诸多制度化表达途径中的一种补充。为了实现这种功能定位，需要充分利用网络民意表达技术载体的正效用，弥补实体世界中民意表达途径疏漏和缺失之处，使政策问题讨论能够实现网上与网下的无缝连接，提升公共政策系统对社情民意的感知力和反应力。

首先，发挥网络广泛传播的特质，补充传统民意表达途径的可接触性和易参与性。目前我国政治制度设计了人民代表大会、政治协商会议、立法和价格听证会、信访等途径使民意得以表达和传递，但是，这些制度内的途径设计在实体世界常常会因为时空等物理条件的局限无法有效运行。比如由于选民人数众多，各级人大代表和政协委员无法逐一接触，倾听他们的政策意见，小区中常设的人大代表接待站需要居民具有公民的自觉和主动而限制了民意表达的覆盖面。又如听证制度的有效运行需要向社会广泛征集听证代表以及前期充分的信息传播，在听证期间需要保证目标群体和其他公众的知情权，在听证会结束后需要及时向社会回馈听证结果。这些信息直接决定了公众对于制度内途径的选择状况，仅靠实体世界是无法完成的，这也正是多年来制度内途径难以有效运行的原因之一。因此，发挥网络传播广度较强的特质，及时将相关信息传递给社会是非常重要的。对于人大代表的代表性不足问题，可以通过“微博问政”和网上工作站等方式使公众的民意表达更直接、更便捷、更迅速，从而使那些被动的社会成员也能够参与到意见表达中。〔14〕同时，代表们通过网络技术载体与意见表达者互动并与之协商将要提交的议案成为可能。对于听证会来讲，网络在社会动员的方面能力较强，理应发挥技术载体设计强烈的草根特质和传播的广泛性来补充现行听证会中“听证专业户”、听证“形式化”、“逢听必涨”等情况，突破时间和空间的限制使更多的人了解到听证会的相关信息；以网络征集听证代表的方式扩展听证代表的甄选范围；改变听证会的召集程序，推动自下而上的听证会模式的运行；实现网上听证和网下听证并行，共同发挥公共事务讨论、协商和形成政策意见的作用。而信访、民意调查等制度内途径也可以以网络途径作为补充，但应以保证制度内途径的有效运行为首要前提。

其次，将政策议程设定功能交由网络完成，补充传统民意表达途径政策问题建构的缺陷。金登在《议程、备选方案与公共政策》一书中将政策议程界定为“对政府官员及其周围的人们正在认真关注的问题进行编目”。〔15〕要使公共问题转化为公共政策问题并在政府议程排序中居于前列，就需要对其进行充分的讨论，让问题流、政治流和政策流汇聚在一起，推动“政策之窗”的打开，一边制定出合民意的公共政策。传统途径单向度的信息传播方式以及民意表达广度不足的问题使公共政策问题建构往往建立在政策制定主体认定的基础上，尽管政策制定主体能够推动那些问题进入政策议程，但是并不是民意诉求导致，最终制定出来的公共政策也很难保证其满足社会最大多数成员的需求。网络上的信息传播、民意表达共同形成问题流和政治流，而网络空间形成的各种备选方案可以视为政策流，它们汇集在一起能够推动“政策之窗”的打开。超大的信息传播力、多元互动性及对民意的快速集合扩散效应拓展了公众对信息的获取和处理能力，网民能够及时感知公共问题，形成政策意见甚至备选方案。诸多技术性载体为公众就政策问题实现话语权营造了政策论辩的公共场域，潜移默化地改变了公共政策的环境，为问题流、政策流、政治流三股源流的耦合提供了更多的可能，“政策之窗”打开得更为频繁和及时，进而改变了公共政策与民意表达之间的关系，形成了适时互动的态势。因此，在有效使用其他民意表达途径的同时，政府可以将主要以网络作为公共问题讨论的选择，改变目前较为混乱的网络生态，将公众的积极政策参与落实到政策问题的构建上，尽可能形成多元化的政策备选方案，并建构一种独立于政治系统之外的政策评估体系，为进一步的政策讨论创造条件。

最后，以实体世界公共空间的建构作为网络虚拟公共空间的前提，实现对传统民意表达途径的延伸。回归到公共领域的根本特质，公共政策制定过程需要的是能够进行政策对话和论辩的公共领域，真实世界与虚拟世界一样重要，并且互为补充，共同整合为主流民意。传统民意是网络民意的基石，网络民意是以传统民意为基础向网络延伸的，尤其是网络论坛中的政策讨论和对话需要现实的公众个体意见的表达，这是公共领域中协商民主的体现。公共领域提供具有政治合法性基础的公共交往和公共舆论，它的建构是非独立性的，需要现代代议制民主制度和人民主权观念两大基本前提，与媒介形态的真实或虚拟无关。网络各种技术载体上的民意表达并不能被视为成熟的公共领域中的活动，虚拟世界自认的合理性和无政府主义倾向使网上民意必须与网下民意相互连接。要避免网络民意可能存在的理性缺失、暴力倾向以及哄客现象，单靠网络自身是难以实现的，实际上也无需依赖网络自身来消解其负面效应。真实世界中更容易建构其利于公共政策讨论的公共领域，如听证会、邻里集会等，网络上公共空间的建构理应以实体世界中公共领域的形成为基础。

一个民主社会为了使公共政策切实提升民生且满足社会公众的需求，需要有畅通的民意表达途径，为居于不同社会阶层和群体的公众话语权的实现提供可能，让不同的政策观点呈现出来，使政策辩论得以顺利的展开。〔16〕尽管网络已经成为我国公众目前最为青睐的民意表达途径，但网民不能等同于公民，更不能等同于积极的公民，网络也不能解决民意表达的困境，因此，网络民意表达途径并不能替代其他途径所发挥的功能，而恰恰只能是一种补充。