资源配置中的政府作用

〔摘要〕 在资源配置中，让市场起决定性作用和更好地发挥政府作用是相辅相成的。资源配置中的政府作用是资源配置的市场失灵带来的。市场失灵可以划分为功能性失灵和结果性失灵。根据市场失灵两种类型的不同机理，政府在资源配置中具有引导性作用、弥补性作用和规制性作用，每类作用的发挥都需要相应的手段和路径。

〔关键词〕 资源配置；市场失灵；政府作用

〔作者简介〕张序，四川省社会科学院管理学研究所研究员，四川成都 610071。

一、引言

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重要论断，要求“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。这一重大理论是我国新时期全面深化改革最重要的指导思想。

市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。但市场在资源配置过程中离不开政府的作用，市场作用和政府作用的职能是各不相同的，更好地发挥政府作用是资源优效配置必需的。笔者认为，政府在资源配置上具有引导性、弥补性、规制性作用。当前，我国各级政府应该在这三个方面充分发挥“有形之手”不可或缺的功能和作用，使资源配置更为有效。

二、资源配置与市场失灵：概念与综述

资源配置（Allocation of Resources）概念中的“资源”，指的是要素资源和利用要素资源生产的产品（包括中间产品和最终产品）。所谓要素资源，又称生产要素，是指能够创造产出的各种投入的集合，包括自然资源、资本、人力资源（劳动力）、技术、企业家精神等，他们是经济活动中能够自主选择的内生变量。

资源配置概念的产生源于要素资源的稀缺性（Short Supply）。人的欲望是无穷的，相对于人对产品需求的无限性，生产产品的资源必定是有限的、稀缺的，生产的产品也是有限的。为了在资源稀缺的约束下最大限度地满足人的需求欲望，必须对资源进行有效率的使用。所谓资源配置就是使资源在社会各部门各企业、各产业各行业、各地区各人群中进行合理分配，以实现资源的最优利用。

萨缪尔森（Paul A. Samuelson）和诺德豪斯（William D.Nordhaus）认为：“社会如何利用稀缺的资源以生产有价值的商品， 并将它们分配给不同的个人”〔1〕是经济学研究的任务所在。西方经济学普遍主张，经济学实质就是研究资源配置的学科，或者说，资源配置是经济学的核心，讨论资源配置问题，就是讨论整个经济问题。因此，我们研究资源配置中的市场作用和政府作用，就是研究中国市场经济发展中市场与政府的关系这一基础问题。

虽然资源配置的系统理论产生于新古典经济学，然而资源配置的相关思想在人类社会早期已经萌芽，古希腊的柏拉图、亚里士多德都有相关论述。〔3〕重商主义的资源配置观是一种原始的国家干预主义。〔4〕对资源配置理论真正产生较大影响的是古典经济学鼻祖斯密（Adam Smith），他发现市场对于资源配置的决定性作用，提出了自由放任的经济哲学，为新古典经济学的资源配置理论奠定了基础。

虽然“看不见的手”深受古典经济学家的推崇，但市场在配置资源中的某些缺陷还是被他们所发现。西斯蒙第（Jean de Sismondi）最早论述了自由市场制度具有分配不均衡和生产过剩风险两大障碍，密尔（James Mill）也对自由竞争的局限性进行了分析。此后边际效用理论构建了微观经济学，也为市场失灵的分析提供了方法和路径。到20世纪20年代，庇古（Arthur Pigou）创立福利经济学，运用边际分析方法确立了资源最优配置和社会福利最大化标准，系统地研究了外部性问题，分析了市场机制的优点和缺点，并经过一大批福利经济学家的贡献，最终确立了“市场失灵”理论。〔5〕

由于帕累托最优（Pareto Optimality）是福利经济学的基本定律，因此，市场失灵可表述为资源配置无法或者不能充分实现帕累托最优。一般认为，市场失灵是市场对资源配置产生低效率的状态。从理论和实践的发展历程看，应对市场失灵都是从依靠政府肇始和进行的，是市场失灵引发了政府干预经济的必要性，因此，市场失灵的领域就是政府进行资源配置的范围，市场失灵决定了政府经济职能的内容。

笔者认为，市场失灵有功能性失灵和结果性失灵两大类： 功能性失灵属于福利经济学的市场失灵，存在于微观经济领域，涉及的是市场主体及其生产的产品，原理是由于外部性、不完全信息、不完全竞争等因素，导致市场不能有效解决资源配置中的公共产品供给、垄断、逆向选择、公地悲剧等问题而发生的失灵。这种市场失灵是由于市场机制自身缺陷带来的，需要政府介入微观经济活动，对市场缺陷进行弥补和规制。

结果性失灵属于凯恩斯主义的市场失灵，是一种非均衡市场失灵，针对的是宏观经济领域，原理是由于工资黏性、价格黏性等因素，商品市场、劳动力市场、信贷市场不能自动出清，造成产量、就业和货币的波动，使市场不能实现社会总供求的平衡，导致以失业和产品过剩为标志的经济危机。这种市场失灵实质是一种市场失效，即市场配置资源结果的非均衡，是市场机制的短期性、投机性、不确定性和滞后性表现所引起的宏观经济总量的不平衡，需要政府以政策手段通过改变经济发展的外生变量调节和引导经济运行的方向。

由笔者根据市场失灵原理划分的市场失灵类型，可以引申出政府在资源配置中的三类作用。

三、资源配置中的政府作用

1.引导性作用

引导性作用主要针对宏观的结果性失灵，需要政府引导宏观经济运行结果的改变。由于市场不能对经济的长期发展、尤其是结构性变动提供准确的信号，同时，市场调节还存在时滞问题，加之在市场经济运行过程中存在周期性的景气循环，容易造成经济的大幅波动、资源闲置、浪费和区域性、系统性经济风险，发生大规模失业、衰退、通胀、滞胀等，不能实现社会化大生产所要求的社会总供给和社会总需求的平衡。虽然市场机制会从失衡中自动恢复均衡，但是其成本代价极为高昂。因此必须由政府担当调节经济总量平衡的任务，引导经济平稳发展，防止经济大起大落。政府通过加强对经济发展的预测，制定中长期发展战略、规划和政策措施，实施财政政策和货币政策，稳定经济，熨平周期，避免大规模、长期性的经济失衡，保持宏观经济稳定、健康和协调发展。

资源配置的非均衡市场失灵不仅表现为经济总量上的失衡，而且表现为结构上的失衡，包括产业发展失衡、地区发展失衡、国际收支失衡等。产业发展失衡表现为一些产业发展过度，一些产业发展不足，市场自发的资源配置往往指向周期短、收效快、风险小的产业，导致产业结构不合理。市场机制可能在较低的产业水平下实现资源的较优配置和宏观经济的均衡，但相对于更为高级的产业水平下的资源配置和市场均衡而言则是一种低效率。这就需要政府通过产业政策等手段引导产业结构优化升级，实现资源的高层次配置。同样，虽然地区间的经济不平衡是常态，但市场机制通常不能较公平地安排要素资源的空间配置，也极易导致地区间经济发展的过度不平衡，影响整个国家的社会稳定和经济增长，需要政府进行调控和引导，促进生产力合理布局。

市场经济的效率优先也不可能自动保证社会成员收入分配的公正，即使资源配置能够实现帕累托最优，也不能同时实现社会公平。特别是资本要素的回报具有“马太效应”，从而使分配悬殊不断加大，需要政府发挥作用，通过税收调节、就业政策把贫富差距限制在一定程度。这既关系到社会的稳定，也是市场经济健康发展的保证。

总之，政府通过对经济具有前瞻性、针对性、协同性的宏观调控，引导资源流动的时机、数量和方向，间接影响资源配置和市场经济的运行，这就是引导性作用对于市场宏观失灵的意义。

2.弥补性作用

弥补性作用主要针对功能性失灵中的公共产品因素，这个因素需要政府直接参与微观经济活动进行弥补。政府要在微观经济活动中扮演主体角色，通过设立国有企事业单位生产公共产品，向社会成员提供，从而弥补市场不能有效供给公共产品的缺陷。

公共产品由于具有消费的非竞争性和收益的非排他性，在市场机制下会出现“搭便车”（Free Riding）现象，以至于私人生产无利可图，产生供给短缺，需要政府提供，而不能像具有竞争性和排他性的私人产品那样由市场进行有效配置。虽然政府的弥补性作用是通过直接配置资源方式进行的，但也可以在其中一些环节采取间接方式，例如将公共产品的生产和提供环节分开，采用或通过购买和外包方式从社会组织、私人企业中获取公共产品向公众提供。

公共服务作为供给公共产品的活动，是政府的主要职能。政府是公共服务最主要的供给主体，也是公共服务的管理者。政府应该也必须提供在公共教育、公共卫生和基本医疗、社会保障和社会救助、就业服务和住房保障、公用事业和公共设施等直接关系民生的领域承担恰当的责任，建设公共服务型政府。同时，政府在公共服务供给中也要注意发挥市场作用，使公共服务的提供与生产相分离，在公共服务的生产环节善于运用市场力量，引入竞争机制，推广政府通过合同、委托等方式购买公共服务。

3.规制性作用

规制性作用主要针对功能性失灵中的垄断、不完全信息、外部性等方面的微观市场失灵因素，这些因素需要政府发挥权威性和强制力进行管制。按照规制经济学（Economics of Regulation）理论，规制（Regulate）是指政府在微观领域通过制订规则对经济和社会进行规整或制约，以矫正市场失灵造成的配置资源的低效率。规制是政府运用公共权力强制改变微观经济主体决策的一种约束、限制、纠偏行为。〔7〕

笔者认为，政府的规制性作用应主要涵盖以下方面：

反垄断规制：通过并购限制、强制拆分等手段限制一般垄断。

自然垄断规制：包括通过制订准入标准、发放许可证等手段进行数量规制，通过制订最高限价、利润率等手段进行价格规制，以限制自然垄断。

信息规制：对市场中的不充分信息和不对称信息，通过设立产品和服务质量标准、建立公共信息平台、强制企业向消费者公开信息等方式进行规制。

负外部性规制：市场机制常常会对公共资源保护不力，使生态环境受到破坏，需要政府出面，通过行政和经济手段对生态破坏、环境污染和自然资源的掠夺性开发进行校正，纠正“负外部性”。 对于政府的规制性作用，也可以从另一角度来理解。由于自发的市场机制常常有违公平和公共利益，政府作为实施国家治理和社会管理的公共部门，天然地必须为市场提供规则和环境，实施市场监管，维护市场秩序，保障公平竞争，保护消费者权益，提高资源配置效率和公平性，这些必要的规制是政府天然的职能。政府在资源配置中发挥规制性作用就是通过制订规则从而对市场进行管理和制约，包括保护各种所有制经济的产权和合法利益，建设统一开放、竞争有序的市场体系，破除各种形式的垄断，反对市场封锁和不正当竞争，规范中介组织发展，保护知识产权和劳动者利益，建立健全社会征信体系，完善企业破产制度等等。

四、如何减少政府失灵

对于宏观领域的市场失灵，政府的作用是不可缺少的，但在微观领域，市场失灵只是政府干预的必要条件，而不是充分条件。最重要的原因在于存在政府失灵（Government Failure）和规制俘虏（Capture of Regulation）。

政府失灵是指政府在克服市场失灵中没能发挥有效作用，或者因干预反而产生新的问题。公共选择理论认为，行政机构的官员也是“经济人”（Economic Man），其个人利益的集合成为行政机构的利益。于是，在资源配置中，政府首先追求的是自身利益而非公共利益，这就导致官僚主义、宏观政策失误、公共产品供给低效、政府规模不断膨胀扩张、政府寻租泛滥等弊端。

规制俘虏是指在规制过程中，政府也追求利益最大化，加上信息不对称和委托-代理关系，因此被规制企业能够通过游说和向政府输送利益等手段“俘虏”政府，使规制有利于自己。施蒂格勒（George Stigler）发现，政府对自然垄断的规制有时既没有降低收费标准，也没有解决价格歧视，对利润的提高也没有显著影响，反而出现了制度僵化、腐败严重、规制成本增加、企业人浮于事、技术创新慢等问题。〔8〕

因此，在资源配置中，我们不仅要矫正市场失灵，也要减少政府失灵。只有市场失灵与政府失灵同时得到较好的解决，资源配置才能达到帕累托最优，社会福利才能实现最大化。

需要指出的是，有一些看似市场失灵的现象，实际上并不属于市场机制的缺陷性问题，而是由于市场本身的不成熟和发育不足导致市场机制功能未能充分发挥作用，市场机制得以顺利运行的各种条件难以得到充分满足，例如发达的商品市场、资本市场、劳动力市场、技术市场、信息市场等未有效建立，或者政府对市场的干预不当，出现政绩工程、地方保护主义、国有企业行政垄断、政府投资包办经济、户籍制度阻碍劳动力流动等妨碍市场经济体制正常运行的现象。〔9〕这种非市场失灵一般出现在经济欠发达、市场机制不完善的国家或地区，其危害有时甚至超过市场失灵。

因此，政府的各种经济活动、经济措施都应符合市场经济原则的要求，或者促进这些原则的建立和巩固，而不应从相反的方向破坏这些原则。进一步，就是不应由于政府的行为而影响各经济主体正常的决策行为和市场资源配置的有效性。当然，在高度发达的市场体系尚未建立时，政府还应该承担起加速市场体系培育和发展的一定职能，促进市场的发育和完善。

在我国经济欠发达地区，由于现阶段市场化程度不高，市场机制常常难以充分发挥资源配置的决定性作用。一是国有企业作为经济主体，非公有制经济不发达，导致企业的市场主体地位仍未完全确立；二是市场体系不完整，要素市场发展迟缓，阻碍资源配置的市场化；三是缺乏有序的市场秩序，使市场不能有效地发挥资源配置的功能，阻碍市场化进程。〔10〕 四是资本积累能力和技术创新能力较弱。现阶段在这些经济欠发达地区，还需要政府运用一定的手段，扶持生产要素的壮大，培育和规范各类市场，大力发展非公经济，营造较好的投资和创业创新环境，促进企业的技术改造和技术创新，加快经济市场化进程。

五、结论及政策意义

本文在中央提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的背景下思考资源配置中的政府作用，着重于从市场失灵的角度研究政府作用的类别。通过把市场失灵划分为微观功能性失灵和宏观结果性失灵两类，引申出政府在资源配置中的三类作用，具有一定的经济学理论意义。

本文的政策意义在于，通过对资源配置中政府作用进行分类，有利于我国各级政府明确自身的经济职能和介入市场的边界，根据本级政府在我国行政体系中所处的位置，以及本地区经济发展的阶段和水平，科学谋划，分类指导，明确目标，厘清重点，选择合适方法，取得良好效果，更好、更恰当地发挥政府的资源配置作用。

在引导性作用方面，实施货币政策和收入分配政策、制订全国性和跨区域性战略规划为中央政府所独有，财政政策主要由中央政府和省级政府作出。地方政府除了贯彻落实国家宏观调控政策外，还可以综合实施消费、投资、产业和财政等地方性政策，引导市场主体行为，特别是通过制定各类区域性、产业性发展规划，完善产业指导和扶持政策，促进产业结构调整和优化升级，引导和扶持企业加快技术改造和技术进步。

又如，调节收入分配是引导性作用的一个方面，但弥补性作用对于收入分配的意义更大，或者说是宏观收入分配调节的微观具体化。在保持合理的一次分配格局的基础上，弥补性作用通过二次分配为弱势群体提供必要保障。政府公共服务供给实际上是一种收入补贴，能有效缩小贫富差距，维护公平和社会稳定。政府的基本公共服务以均等化为首要目标，既是实现“程序公平”的有效手段，也事关“机会公平”；而缩小城乡、区域和不同社会群体之间基本公共服务的差距，有助于减少分配失衡造成的消费不平等，也有助于减少绝对贫困和弱势人群获得基本的经济机会。

再如，生态环境保护既是公共服务的内容之一，也是政府规制的内容之一。但由于我国目前的生态环境形势十分严峻，有必要在政府的规制性作用方面对其进行特殊强调。当前，我国自然资源的制度建设不完善是生态环境问题突出的重要原因，政府必须在资源产权明晰、资源用途管制、资源有偿使用等方面加强制度建设。

更好地发挥政府在资源配置中的作用意义重大。我们在政府的资源配置职能上既要纠正“越位”、解决“错位”，也要避免“缺位”。在市场起决定性作用的大前提下，厘清市场和政府的合理边界，更好地发挥政府作用，从事前审批转向事后监管，从直接行政干预转向宏观间接调控，从当“运动员”转向当“裁判员”，创造和维护市场能够有效、良性发挥决定性作用的条件和环境。