化解群体性突发事件的制度设计探析

[摘 要]近年来群体性突发事件频繁发生，这不仅破坏了社会秩序，损害人民群众的切身利益，还破坏了政府在人们心中的形象。究其原因，学界普遍认为，存在应对、处理突发公共事件的法制建设尚不健全，预警、应急管理体制还不完善，应对处理突发公共事件的资源较为匮乏等方面的原因。但如果从突发群体性事件发生的制度性障碍分析，笔者认为利益配置的均衡、处置主体的多元化及政府信息的公开与及时等方面，应该成为考虑解决突发群体性事件的主要病理。因此，文章在解读突发群体性事件基本原理的基础上，着重阐述了化解突发群体性事件的利益均衡机制和信息及时公开等方面的制度性设计。

[关键词]群体性事件；制度设计；利益均衡；信息公开

经过了30多年的飞速发展，我国经济、社会建设取得了巨大的成就。但同时，由于旧的体制向新的体制过渡，产生了社会利益格局的调整，从而产生了许多新的社会矛盾和社会冲突。有关资料显示，突发群体性事件每年造成非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿元人民币。[1]学界认为，由于我国应对、处理突发公共事件的法制建设尚不健全，预警、应急管理体制还不完善，应对处理突发公共事件的资源较为匮乏等现状和原因，使得“认真对待群体性事件”依然十分必要。但是，在审视这一问题产生的缘由时，我们必须高度重视从源头抓起，力图保证制度设计的利益配置相对均衡、保证多元主体的积极参与和确保政府处置突发群体性事件信息的及时公开等。

一、问题讨论的前提：认真对待群体性事件

“突发事件”（emergency）是指“突发性社会公共危机事件”（public emergency）的简称，国内外学者对于突发事件有多种定义。仅就我国的研究来看，学者薛澜认为，危机（突发事件）是一种决策情势，为使组织（核心单元为政府）在危机中得以生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在有限时间约束下作出关键决策和具体的危机应对措施。[2]我国 2007年11月1日起施行的《突发事件应对法》规定，突发事件是指突然发生、造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的各种事件，作为一种在较短的时间内突然爆发的社会危机。其类型主要包括自然灾害引起的突发性事件、事故灾害引起的突发性事件和社会安全事故引发的突发性事件。

突发性事件具有突发性、危害性、紧迫性、结果的不确定性、公众性等特点。其中，破坏性表现得也尤为突出，亦即事件造成的直接破坏，如人员伤亡、财产损失、环境破坏等；间接性破坏，如造成的社会心理恐慌、价值观念扭曲、社会构架崩溃等。[3]因此，突发性群体事件的主体大部分是人数较多的具有相同利益诉求的群体，这些群体常常是相关的利益受到危害或者损害，他们希望通过某种特定的方式来实现和维护自己的利益。而这样事件的发生具有难以预测性和偶然性，往往猝不及防、出乎预料，难以像一般常规性事件那样防患于未然。究其原因主要表现为行政管理失范、纠纷没有得到实质性处理等方面。“突发性群体事件的发生，表面上看是社会问题的暴露，但实质上都是针对政府管理水平的”，[4]如果行政管理严格到位，可以避免不少人为因素导致的事件；同时，突发性事件出现的原因在于纠纷没有得到解决或者解决得不够彻底。一些人的利益没有得到有效实现，于是寻找其他的纠纷解决方式。我国目前的群体利益表达行动主要有四种方式：集团诉讼、集体上访、诉诸媒体、就地抗争。[5]实践证明，如果以上述方式解决纠纷的幅度和效果有限，可能留下尾巴或者隐患，导致新的、更严重的突发性、群体性纠纷。因此，必须从制度设计等方面积极探寻化解群体性事件的有效措施。

二、制度设计的起点：利益均衡机制

社会主义市场经济体制的逐步建立，冲破了计划经济条件下国家、集体、个人三方面利益高度一致的利益格局，打破了计划经济条件下人民群众内部同质性的同时，工人、农民与其他社会阶层由于经济基础、政治资源、文化条件、社会地位等方面的差异，正在形成若干不同层次的利益群体。同时，在利益关系的调整过程中，必然有一部分人的利益受到损害，由此造成部分人生活水平下降，或者引发利益群体、利益阶层之间的群体心理失衡，一旦这种失衡超过了群体心理承受能力，利益矛盾和冲突就会发生激化。因此，如何调整各种经济利益矛盾，并将其控制在一个合理范围内，是建立社会主义和谐社会所必须解决的问题。因此，要彻底解决突发性群体事件，首要措施就是建立合理的社会利益分配机制，把社会贫富差距维持在合理的范围之内。

为此，一方面必须始终把公平作为社会利益制度首要的价值原则。公平和正义是制度的首要价值及其根本来源，任何制度设计的基本目的都不过是为了确立一定的社会秩序，以保障社会稳定和良性运行。对于公平正义来讲，好的制度可以使公平正义得到维护和发扬；而坏的制度则会破坏公平正义。因此，我国公平正义的分配制度建设，必须更自觉地树立以人为本的理念，坚持尊重人的权利，提高人的素质，改善人的生活质量，优化人的发展环境，妥善处理人与人、群体与群体的社会关系。 同时，必须努力架构维护利益分配公平正义的制度体系。应从改革经济体制和各项社会制度入手，把最广大人民的根本利益作为制定和贯彻党的路线方针政策的基本着眼点，正确反映和兼顾不同地区、不同部门、不同阶层群众的利益，在促进发展的同时，把维护社会公平正义放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立起以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，建立起以利益调节为核心的社会整合机制，从而正确处理利益关系，妥善解决利益矛盾，不断促进社会和谐。

在具体的利益配置方面，应该建立利益协调机制，建立利益引导机制，建立利益沟通机制、建立利益冲突调节和缓冲机制。国家作为全体人民的利益代表，应当公平公正地保障各类群体的基本经济利益。针对利益受损的这部分群体，应当建立利益补偿机制。利益补偿机制是针对在改革中利益暂时受损的阶层进行利益补偿，使其基本合理利益得到满足的机制。具体而言，利益导向机制就是要指导不同阶层的成员树立正确的利益价值观，这是通过利益协调解决突发性群体事件的基础和前提。通过建立利益导向机制，倡导社会成员形成与社会主义市场经济相适应的利益价值观，引导社会成员在维护社会公共利益、尊重其他阶层合理利益的前提下充分追求个体合理利益，通过合理、合法的途径，诚实经营，勤劳致富，公平、公正地获取利益。利益导向机制是发挥正确的价值观念的导向作用，使不同群体之间的利益关系趋于合理化，在达成基本共识的基础上，共同协商解决矛盾。美国政治学家亨廷顿认为，随着利益分化的加剧，发展中国家公民政治参与的要求会增长，如果所在的政治体系无法为个人提供畅通的政治参与的渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能会打破社会秩序，给社会带来不稳定。[6]因此，建立畅通的利益表达机制要求相关部门尊重民意，不断拓宽民意表达的渠道，更加关注弱势群体。为此，要拓宽群众参与政治的渠道、要建立健全社会基层议事制度，扩大基层民主的覆盖面积、要培育和增强社会中介组织的协调沟通能力，充分发挥社团、行业协会、其他社会中介组织和城乡基层群众自治组织的作用，通过这些基层组织，引导群众理性合法地表达利益要求，依靠社会基层组织代表各社会阶层的不同利益，向政府表达意愿，参与公共政策的制定，化解社会各阶层的利益矛盾和冲突。建立利益冲突调节机制，调节利益冲突可以运用多种方式，包括行政调解、法律调解、社会自我调解。

三、制度设计的程序：主体多元与信息公开

突发群体性事件的影响波及全社会，关系着每一个社会成员与社会组织的正常生活与运作，因而如何有效应对突发群体性事件是值得每一个社会成员去思考与探索的问题，也是需要每一份社会力量去参与并努力解决的问题。一方面，处置突发群体性事件的多元主体包括政府、社区、非政府组织、媒体和公民等。社会突发事件的发生，一般的社会组织和个人不仅无法单独承受全面解决问题的压力，无力向社会全面报警和动员，而对有可能发生的突发事件，也无力建立全面收集相关信息的预警系统。面对社会突发事件最可有作为、最有实施效力的是政府，网络完善、结构健全、触角深广的各层制的政府，在预警社会突发事件方面责无旁贷。因此，就相关部门而言，要自觉地建立预警机制，做好预警工作。社会中介组织通过合理的组织分工，可以承担一定的公共危机预警任务。因此，社会中介组织作为一个沟通和反映民意的重要组织，应该承担起社会突发事件预警主体的相应责任，并分担相应的预警任务。同时，建立社会突发事件预警机制的一项重要工作，就是要将社会公众纳入到相关的体制内，并确立其为预警的主体。在理清处置突发群体性事件主体类别的同时，必须强调不同主体之间的协作。一是多个中心积极参与突发群体性事件的多中心治理是基于社会各个主体积极参与的基础之上的，没有足够的责任意识与参与意愿，多中心治理无从谈起，突发事件性的有效应对也难以实现。因此，多元主体之间的积极参与不仅需要各主体在危机到来之时迅速聚集在一起，协同应对，更需要各主体在非危机状态下树立危机意识，明确各自在治理中的责任与义务，充分挖掘个体和所在组织在危机应对中的潜力，通过理论学习和实际演练等方式，切实提高个人和团体应对突发性暴力事件的能力。

政府信息公开是指行政机关通过公众便于接受的方式和途径将其利用公共资源，在行使公共权力过程中所获取的消息和情报（法律明令应保密的除外）公之于众，允许公民、法人和其他组织通过查询、抄录、下载、复印、阅读等形式了解、掌握和保存这些信息。实现政府信息公开，一方面要健全我国突发事件政府信息公开的法律。为此，一要及时修改一些制定年代比较久远的法律，如《保密法》、《档案法》和《统计法》等，修改《保密法》的关键是要处理好保密和公开的关系，只有做好公开，才能更好地做好保密。同时加快完善与《突发事件应对法》相配套的法律和加强行政机关自身的改革。二要明确认识和处理政府与媒体的关系。在突发事件中，相关部门需要清醒地认识到与媒体的关系，将信息源进行有选择性地开放，在突发事件中，政府往往掌握着权威信息源，并且通过与媒体的协调沟通，发布关于突发事件的权威性信息，并向公众传达政府的救援计划，并把新闻媒体纳入国家对危机事件处置的整体架构中。[7]其三，要树立公开透明的行政理念。透明政府实质上就是指政府将公共信息向社会公开，公民有权接触并使用这些信息。这样政府机关的绝大部分活动，包括立法、执法、提供资讯、社会服务等诸多方面的信息都将向全体公民开放，供全体公民使用，而不必问公民需要这些信息有何用途。在举证责任方面，也应明确公开义务人的法定义务，从而更好地保障申请人的合法权益。应为政府信息公开的具体落实设计操作性强的程序和方便灵活的手段。可见，实施政府信息公开是建设透明政府的本质内容。而在处理突发事件中，政府信息公开的实施，大大加快了打造透明政府的步伐。其四，加快建立政府网络和信息公开的安全保障体系。在技术层面上，要加强操作系统安全、数据库系统安全、防火墙系统、访问控制等关键性安全技术及产品的研究和开发，完善信息共享、网络与信息安全等电子政府的标准化体系，建立政府网络与信息安全的技术保障体系。在制度层面上，需要完善相关的保障信息公开的法律体系和配套制度建设。[8]