我国政府间事权划分的研究综述

【摘 要】我国政府间事权的划分状况一直影响着我国中央与地方以及地方间政府关系，也成为学界研究的重点内容。因此，文章将对我国学者对这一领域的研究进行梳理，并对其进行简要评述。

【关键词】政府；事权；研究综述

一、事权的概念

关于事权的概念，有学者从事权的名称上进行考虑，认为事权则是一种管理事务的权力，“事权是指各级政府基于自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力。”。

还有相当一部分学者将事权定义为“支出责任，”“事权通常指支出责任，即哪些支出应由哪一级政府来承担，或者说某项事务归哪一级政府管理。事权的特定含义是各级政府对所管理的国有企业或事业单位的行政管理权，它反映的是各级政府管理职能的划分，突出的是行政隶属关系。”有的学者将其更进一步的进行划分，从事权与事责的角度进行区分，“在中央与地方的关系中，所谓‘事权’未必是一家独享、他人不可染指之‘权’。准确地说，是行事之‘责’，即哪些事物应该由哪一级政府负责。‘应该’是一回事，恰当与否、是否可行是另一回事，即理论上讲，某些事物应该由某级政府承担，但由于种种原因，却实际由另一级来担当，或者低层级有责但高层级掌权；这时，事责与事权二者之间出现分裂，就有必要区别事权与事责。”

对于事权究竟是一种支出责任还是一种权力，冯兴元认为，“通常来讲，当述及财政活动和政府公共收支时，多使用‘支出责任’；当论及政府统治和政府强制时，多使用‘政府权力’。”

因此，笔者认为，只有将事权中的“支出责任”与“政府权力”将结合，将事权与财权相统一，而不是单单突出事权的某一维度，才是对事权概念较为完整的定义。而目前我国学者对事权的理解，多数将其等同为“支出责任”，这尤其是某些财政学领域中的学者对财权进行研究中，将财权与事权相结合的过程中表现的更为突出，“国内多数财政文献虽然提到事权，但实际上往往只注重于观察支出责任这一维度，这与我国没有明确划分事权有关，也与财政学本身只关注财权的特点有关”，也与我国行政学、政治学等领域学者对事权的关注度不高有关。

二、事权的划分

在我国事权划分的过程中，应该充分考虑到我国事权划分的复杂性。我国事权划分的复杂性可以在公共管理复杂性的基础上进行考虑分析，应该充分考虑到我国不同于西方国家存在的五级政府体制，各级政府所承担的公共服务的职能的差异性，以及各地区地域差异所导致的实际情况的大相径庭，从而才能依据各地区的实际情况来合理划分事权。

（一）如何划分

对于事权如何划分，众多学者都有各自不同的观点，有学者通过对事权的时间空间顺序进行思考，通过两个层次和维度进行考虑，认为“事权的初次界定：政府和市场。事权的二次界定：政府和政府。”通过对事权的两次界定，从而得出事权划分应该遵循的两个优先原则，即“市场优先：凡是市场可以承担的，决不让政府承担；凡是市场可以和政府合力承担的，尽量扩大市场的作用；周期性重新审查政府的职能，凡是随着资本积累和技术进步已经能够为市场承担的，坚决由市场承担。”和“地方优先：事权分配时，首先考虑较低级地方政府；如果存在外部性，尝试通过转移支付方式纠正，如果存在规模收益问题，则尝试政府联合供给和部分市场化运作；上述方案均不可行的，再考虑由上一级政府供给”。

还有的学者则通过对广义、狭义事权的横向划分和在中央与地方之间的划分，进行思考，“广义事权的横向划分；狭义事权的横向划分；狭义事权在中央与地方间的划分；狭义事权在各级地方间的划分”。此处，广义事权指的是国家事权的立法、行政、司法事权，而狭义事权则仅仅是指行政事权。

笔者认为，无论如何对事权进行划分，最基础的就是要合理划分各级政府的职责，只有将各级政府的职责划分清楚划分合理，再通过对市场和政府提供公共服务各自的优劣来进行考虑，同时要匹配以合理的财权，才可以最大限度的发挥好政府行使事权的效果。

（二）存在的问题

有学者指出，“我国现行各级政府事权分配中存在着一定程度的‘内外不清’和‘上下不清’的问题。一方面市场与政府职能的界定不明确，政府越位与缺位同时存在。另一方面，不同层次政府与政府之间职能分配不合理，中央与地方政府之间职责范围界定不够明确，事权模糊。”

还有学者认为，目前我国财权和事权的划分存在着不对称的现象，“事权错位、层层下移的同时，财政收入却在层层向上集中，导致财权事权不对称。”并在此基础上，提出了存在问题的原因的分析“政府侵占市场是事权混乱的根源；政府自利取向和公共治理机制缺位是事权混乱的内在原因；准财政联邦制下地区间和政府间财税竞争进一步激化了事权矛盾；垂直命令的行政体制和上下级不对称博弈进一步加剧了事权混乱；行政博弈而非法律保障是事权混乱的体制原因。”

还有学者认为，事权划分的不清晰，导致了财权划分的不清晰，“税权划分无科学依据，财权大部分集中在中央；转移支付不规范；地方政府财政负担过重，造成基层财政困难”。

笔者认为，事权和财权是不可分割的两个部分，在研究事权划分的同时，必须充分考虑到各级政府的财权情况，同时，应该要清晰合理的划分各级政府的职责，只有将两方面统一起来，才有可能解决目前存在的问题。

三、事权划分的未来路径

有的学者从提供公共产品的角度出发，认为“全国性公共产品由中央政府提供（或出资外包）。地方性和区域性公共产品由地方政府提供，中央或其他地方提供协助（财政转移支付）。”

四、结语

近年来如何合理划分政府间事权财权成为众多学者竞相研究的课题，恰如在党的第十八届三中全会公报中提到的让“市场起决定性作用”，如何发挥市场的作用，前提和关键就在于理顺政府间的事权和财权。纵观既有研究，学者们对于合理划分政府间事权做了许多积极有益的探讨，理论研究颇多，也达成了一定的共识，但具有普适性的实证研究则显得较少，“政府间公共服务事权配置在理论上比较容易梳理，但现实中仍然存在很多问题，其中比较突出的就是公共服务事权交叉不清的问题，尤其是在几级政府共同承担的公共服务方面表现得更为突出。不仅发展中国家和转轨国家有这样的问题，发达国家也依然没有完全解决这个问题。”因此，如何合理划分政府间事权和财权，仍旧是今后很长一段时间内我国行政体制改革面临的一个重要问题，这将有助于我国建立现代的国家治理体系，实现治理能力的现代化。