中国社会组织:成长历程与现状透视

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翻新时间：2023-08-04

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中国社会组织:成长历程与现状透视

摘要：20世纪以来，中国社会组织的成长发展呈现出“一个过程、五个阶段”的特征，即从总体上看，中国社会组织的成长发展是一个曲折的过程，先后经历了萌芽、起步、停滞、复兴和扩展五个大的历史阶段。而经过百余年的曲折发展特别是改革开放30多年来的快速发展，当前中国社会组织总体数量庞大、组织形式多样、活动领域广泛、行动能力初显，但同时也呈现出官民二重性突出、行政化色彩浓厚、运作管理不规范、发展不平衡等特征。

关键词：社会组织；成长历程；发展现状；总体特征

近年来，党的十七大报告、十八大报告以及国家“十二五”规划等多个文件中强调要“加快社会组织建设”、“引导社会组织健康有序发展”、“发挥社会组织在社会公共事务管理中的作用”。而无论是“加快建设”、“引导发展”，还是“发挥作用”，都应当建立在对当前中国社会组织实际状况的分析和把脉之上。鉴此，对20世纪以来中国社会组织百余年的成长历程进行回顾和扫描，对当前中国社会组织的现实状况进行透视和分析，无疑十分必要。

一、中国社会组织：成长历程

3.停滞阶段（1966年至1978年）。从1966 年“文化大革命”开始直到1978年改革开放前的十余年间，中国的政治、经济、文化、教育等各个领域的工作和生活秩序都受到了严重冲击，民主与法制遭到严重破坏，社会组织的发展因此陷入瘫痪、扭曲和停滞状态，已有社会团体等社会组织几乎全部停止了活动。与此相反，一种特殊的“社会组织”――红卫兵组织以及各种各样的造反派组织却一度得到快速畸形发展。

5.扩展阶段（1998年至今）。从1998年起，国家先后修订了《社会团体登记管理条例》，颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》《中华人民共和国民办教育促进法》等一系列法律、法规，为中国社会组织管理的法制化奠定了法律基础。与此同时，随着社会主义市场经济的快速发展，社会领域思想更加活跃，而经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革等各项改革的深入推进特别是政府职能的加快转变又使得社会组织获得了更为广阔的发展空间，所有这些都进一步推动了社会组织向着更广的领域扩展，并呈现出多元化的发展趋势。

二、中国社会组织：发展现状

经过20世纪以来一百余年的发展特别是改革开放30多年来的快速发展，当前中国的社会组织无论在数量上、体系上、活动上和影响上都达到了一个前所未有的高度，具体体现为：

2.组织形式多样。当前中国的社会组织不仅数量庞大，而且种类繁多，形式多样。仅在民政部合法登记的就有社会团体、民办非企业单位、基金会三大类。其中，社会团体又可分为工商业服务、科技与研究、教育、卫生、社会服务、文化、体育、法律、宗教、生态环境、农业以及农村发展、职业及从业组织、国际及涉外组织、其他等14类；民办非企业单位又可分为科技服务、生态环境、教育、卫生、社会服务、文化、体育、商务服务、宗教、国际及其涉外组织类、其他等11类；基金会又可分为公募基金会、非公募基金会以及境外基金代表机构等3类。除了上述三大类多个小类之外，中国的社会组织至少还包括工商登记的非营利组织、城市社区群团组织、农村基层民间组织、境外在华NGO以及其他新型社群组织等。而中国社会组织中，“除了许多较为独立的各种法人形式、实体形式的组织之外，还有许多具有较强依附性、寄生性的非独立或半独立的组织形式，主要依附于各级各类党政机关、事业单位、社会团体等；亦有许多具有较强流动性、松散性的非固定或半固定的组织形式，主要采取沙龙、俱乐部、会所等形式。”[5]

4.行动能力初显。随着中国社会组织的发展壮大，其行动能力也在实践中逐渐显露出来。近年来出现的怒江建坝、汶川地震救援等一系列有代表性的标志事件就是最好的说明。在2004年的怒江建坝事件中，由于绿家园、大众流域、自然之友、绿岛、地球村等环保组织的积极介入和反对，诱发了一场大规模有关是否在怒江筑坝建设水电站的社会争论，并引起了温家宝总理的重视，该项目最终也因此被搁置。2005年6月9日，中国社会转型论坛在“2004年影响中国社会转型的20件大事”中将“环保组织阻建怒江水电站事件”列为第九位，指出“民间组织开始对公共政策产生重大影响”，并认为“纯粹的民间组织质疑并最终改变了政府的决策，这是一个飞跃，在中国的社会发展进程中具有里程碑式的意义”。[7]而2008年“5・12”汶川地震发生后，很多社会组织在第一时间就赶到了现场，并在救灾抢险、灾后重建包括心理援助等方面都发挥了很大的作用。这些社会组织在汶川地震救援中参与之广、行动之迅速、联动反应之强以及所表现出的志愿献身精神、集体合作能力及不畏艰险的意志等，给全世界留下了深刻印象，令世人对中国社会组织刮目相看。

三、中国社会组织：总体特征

虽然改革开放以来中国社会组织的发展可看作是“全球结社革命”的一部分，但由于中国和西方国家的社会基本制度有着本质区别，社会结构、文化传统等存在重大差异，受这些因素影响，中国社会组织在发展过程中呈现出了一些不同于西方发达国家社会组织的特点。

2.行政化色彩浓厚。受官民二重性特征的影响，加之对政府的依赖，中国的不少社会组织带有浓厚的“行政化”色彩。②特别是那些具有官方背景的社团组织以及一些行业协会、专业协会和知名基金会等，这一特征表现得尤为明显。就前者而言，它们一般接受各级党政机关的领导，享受一定的行政级别，其领导人的任免也由主管单位的党委决定；就后者来说，它们的主要领导人通常也是由各级党政部门任免，有编制并享有一定的级别，更有甚者，有些行业协会甚至承担部分行政管理职能，被称为“二政府”。在这样的情况下，一些具有官方背景的社会组织的负责人和工作人员仍然沿袭着行政单位的传统思维模式，将政府机关的官僚习气带入到组织管理和运转之中，结果导致主动性、创造性和进取精神缺乏，服务意识淡漠，应变能力低下，运行效率不高。 3.运作管理不规范。中国的社会组织绝大多数是在改革开放后的30多年中成长和发展起来的，其结构和功能都还很不规范，加之受官民二重性和行政化的影响，中国社会组织的社会公信力总体不高。近年来爆发的一些事件更是导致不少社会组织的社会公信力急剧下降。如中国红十字会和中华慈善总会因分别受“郭美美事件”和“捐赠门事件”的影响，其公信力被社会公众普遍质疑。实际上，这些事件之所以出现，社会之所以质疑它们的公信力，究其根本原因，还是在于这些社会组织没有按照公益慈善组织的规范进行运作，内部管理机制混乱，财务收支缺少公众监督，工作人员缺少从事慈善事业必备的素养等。而除了上述这些具有一定社会知名度的自上而下建立的“官办型”社会组织外，不少自下而上生长起来的“草根型”社会组织，其项目运作、资金使用、财务管理等方面同样十分混乱，加之缺乏有效的自律机制和监督机制，结果产生了各种问题，甚至出现贪污、挪用、卷款潜逃等恶性事件。

4.发展不平衡明显。中国社会组织在发展上的这种不平衡特征主要体现三个方面：一是社会组织内部发展的不平衡。一般来说，根据其产生方式的不同，中国的社会组织大致可以分为自上而下的“官办型”和自下而上的“草根型”两大类。相对于后者，前者多具有官方背景，其中的一些组织如中国红十字会、中华慈善总会等甚至有国家法律来保证其地位，它们在活动经费、办公场地、人员工资等方面一般可以得到政府的帮助、支持或资助，不必为组织的生存和发展发愁，因而容易获得更多的社会资源，增强自身的经济实力，吸引更多的成员，开展更多的活动，从而扩大社会影响，得到社会更多的重视，获得更好的发展。二是社会组织区域发展的不平衡。社会组织的发展与区域经济社会发展水平有着重要关系，如同我国经济社会发展在东、中、西部存在较大差异一样，我国社会组织的发展也表现为东部发达地区多，西部贫困地区少。三是社会组织城乡发展的不平衡。由于城乡之间经济社会发展水平以及城乡公众对社会组织认知程度存在较大差异，社会组织在城市特别是特大城市更容易获得社会关注和支持。而在中小城镇和农村地区，除了扶贫开发、环境保护等少数外来社会组织之外，本地社会组织往往难以得到充分的资金支持，因而发展缓慢。

注释：

①根据《民政部2011年社会服务发展统计公报》相关数据计算

922.htm.

②有学者将我国社会组织的行政化分为“被动的行政化”和

“主动的行政化”两个方面，前者是指政府因组织的惯性将

社会组织纳入行政层级管理的轨道，例如，一旦社会组织与

政府签订协议，接受政府的委托，参与公共服务的生产，政

府就会不自觉地将社会组织纳入层级管理的范畴；后者是指

社会组织为了获取政府的资源支持和其他优惠条件而主动地

向政府靠近，接受政府的领导或干预。而无论是出于政府组

织惯性的被动行政化还是出于社会组织资源获取的主动行政

化，其根源都在于社会组织对政府的资源依赖。参见：易承