干部选拔任用如何突破部门化的“瓶颈”

摘要：当前各地在打破党委主要职能部门干部选拔任用部门化问题上取得了一定成效。但在干部选拔任用的部门主导权、“一把手”用人权、选任机会和选任渠道等方面还存在一些突出问题。解决这些问题，必须分析与研究其形成的深层原因，并从树立正确选任标准和导向、规范初始提名制度、完善选任程序和运行机制、健全政绩考评方法、拓宽选任渠道、强化监督机制、明确选任责任等方面打破干部选拔任用的部门化。

关键词：干部选拔任用;部门化;选任渠道;组织建设

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*基金项目：2014年度安徽省领导圈定课题“关于打破干部部门化的调查与研究”（SLDQDKT14-18）

一、当前干部选拔任用方面

存在着部门化的突出问题

干部部门化是当前干部工作中存在的一个突出问题。它包括干部选拔任用部门化、党委和政府部门干部因缺少岗位交流而导致的部门化两个方面。本文主要针对干部选拔任用部门化进行研究。所谓干部选拔任用的部门化，主要是指党委及其组织部门制定的选人用人程序、选人用人行为及其结果更多偏向上级党委各职能部门，也即是说上级党委各职能部门（如组织部、宣传部、政法委、统战部等）干部选拔任用的出路更多、安排的更好，这种把干部选拔任用权转化成部门私权的现象，实际上就是干部选拔任用权的部门化。近年来，安徽省委牢牢把握党管干部原则和正确用人导向，坚持不懈推进干部制度改革，为解决一些党委主要职能部门干部选拔任用中存在的部门化问题进行了初步探索，在促进干部选拔任用的科学化、民主化和制度化方面取得了积极成效，其中一些做法为打破干部部门化提供了良好契机和有利条件，产生了比较好的社会反响。问卷调查结果显示，绝大多数受访者比较关注干部选拔任用的部门化问题，七成多受访者对我省打破干部选拔任用的部门化所做的尝试满意度较高，三成多受访者对近年来我省打破干部部门化方面工作作出了肯定性评价。但是，我们也看到，一些地方党委主要职能部门在一定程度上还存在着干部选拔任用的部门化问题，主要表现如下：

4.有的党委主要职能部门用人权过分集中于主要负责人，个人说了算的问题较突出。主要是有的党委主要职能部门主要负责人民主意识不强、作风比较霸道，在本系统内各单位领导干部选拔任用上，不能正确行使策划动议权、直接提名权、协商沟通权、舆论谋划权和拍板决定权等权力，“一言堂”、个人说了算的现象时有发生。问卷调查显示，37.65%受访者认为“有的党委主要职能部门用人权过分集中于主要负责人，个人说了算的情况较突出”;九成多受访者认为有的党委主要职能部门主要负责人在干部选拔任用中的作用较大。在回答“您认为党委主要职能部门‘一把手’在本系统干部的选拔任用中的作用如何”时，选择“起决定性作用”占43.67%，“作用较大”占46.83%，两者之和占90.5%，“有作用，但不起重要作用”占8.86%，“基本不起作用”占0.64%。

二、当前干部选拔任用方面

存在部门化问题的主要原因

导致干部选拔任用部门化的原因是多方面的，既有领导干部错误用人观的消极作用，也有干部制度本身的漏洞和缺陷，同时也与监督机制不健全、对用人腐败现象和不正之风打击不力，特别是与用人权背后利益巨大化的诱惑有关。

其二，干部人事制度仍存有一些漏洞和缺陷。64.24%的受访者选择了这一原因，排在所列七个选项的首位。从现行干部人事制度看，改革开放30多年来，我国干部人事制度改革从“单项突破”到“整体推进”经历了艰难的历程。其中，党政领导干部选拔任用方式有了一系列的突破和规范，但进展不快，仍存在着一些深层次的“瓶颈”问题。一是干部选拔任用的决定权掌握在少数人甚至个别人手中的现象未得到根本改变。二是干部选拔任用的方式多数实行的仍是任命制。[3]长期以来，我们党在选人用人上有任命制和选举制两种基本制度形式，当前随着选人用人制度改革的深入，竞争性选拔干部虽然在任用干部中的比例逐步扩大，但有的党委职能部门在选人用人过程中打着“党管干部”旗号，仍采用任命制方式将选人用人决定权掌握在少数人手中，从而使任命制与选举制权限不清的问题依然突出。[4]三是在党委各职能部门之外人才资源的合理配置机制不够完善。在干部任用过程中，起关键性作用的环节是初始提名和酝酿，但是《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》）虽然对干部任用第一环节从“民主推荐”改为“动议”，却对提名未作规范，对酝酿规范不详;民主推荐空间范围的局限性使推荐的权力仍集中于少数人手中;干部任用人选确定的封闭性和神秘性使考察人选的产生权、人选素质考察权、评判权和人选安排的决策权都集中于主要领导和党委主要职能部门，在此以外的优秀人才难以进入推荐视野。[5] 其三，一些部门和单位的干部选拔任用制度贯彻落实不到位。近年来，中央和地方围绕加强干部选拔任用工作，出台了不少法规和相关制度，但在少数部门形同虚设、流于形式。一是对已有的制度规定置若罔闻，执行不力。调研时有的同志说，制度是给遵守制度的人制定的，有的领导干部特别是主要领导干部既是制度制定者，又是制度破坏者，一般干部把制度当“圣旨”，而领导干部却把制度当“废纸”。这就给不贯彻落实干部选拔任用制度带了坏头。二是随着新情况新问题的不断出现，干部选拔任用工作监督制约制度机制缺乏与时俱进的详细规定和具体要求。如中央有关文件与新修订的《条例》，虽对干部选任作了许多原则性规定，但对具体领导岗位任职资格、任职条件，以及人选产生方式等都未作详细规定，这就给明里暗里搞“变通”的人以较大自由裁量权。又如《条例》对出现职位空缺时，应采取何种方式产生人选，是平职交流、内部提拔还是从党委职能部门选任，是职位推荐还是职务推荐，是公推直选还是竞争上岗等没有详细规定，从而给违反《条例》规定搞“变通”的人以可乘之机。三是一些干部选拔任用监督的制度规定，缺乏贯彻落实的后续保障措施。主要是没有将贯彻《条例》与干部选拔任用的监督制度、体制和机制建设，以及干部选拔任用责任追究等结合起来，致使干部选拔任用工作责任不明确，层层负责，谁都不用负责;集体决定，人人都不承担责任，用人失察失误难以追究具体责任人。

其四，长期以来干部选拔任用的民主监督机制不健全。62.97%的受访者选择了这一原因，排在所列七个选项的第二位。首先，从民主机制看，一是民主集中制原则贯彻不到位，少数人特别是“一把手”说了算的现象依然存在。二是民主推荐与测评的科学性真实性不高，反映和尊重民意不够与民意失真现象同时存在。主要是简单地采取以票取人，参与民主推荐和测评人员范围界定、权重划分等规定不具体、弹性大、可操作性不强。[6]如民主推荐只让参与者画勾填表，组织部门收回统计，不在现场唱票和公示票数，从而留下“按需取舍、灵活掌握”的漏洞。三是在考察环节公开性、透明度和群众参与度不够，“暗箱操作”问题依然存在。52.21%的受访者选择了这一原因，排在所列七个选项的第三位。四是在表面上履行了提名推荐、组织考察、酝酿讨论决定等合法程序，实际上仍是主要领导左右干部选任。凡是上级党委职能部门主要领导和单位主要领导“看上的人”，均可采用缩小民主推荐和测评参与范围、引导推荐票集中于意向人选的办法得以提拔。其次，从监督机制看，主要是缺乏强有力监管和责任追究制度，干部监管主体之间难以形成监督合力，对用人腐败现象和不正之风惩处打击不力，39.87%的受访者选择了这一原因。

其五，少数党委职能部门用人权背后隐藏着利益巨大化的诱惑。32.59%受访者选择这一原因。马克思曾说，人们奋斗所争取的一切，都与利益相关。如何看待和处理利益问题，是衡量一个党委职能部门能否正确行使用人权的重要尺度。因为，从一定的意义上说，选人用人与某种经济利益、政治利益与精神利益相关，可能会产生利益再分配或造成不同个人和群体的利益得失。当前，在改革开放和发展社会主义市场经济条件下，随着体制的变动、经济的发展、利益的调整、社会的变迁，原有的利益平衡结构发生了重大转变，这种变化反映到党内就是一些领导干部为了求得新的利益平衡，在民主监督严重缺乏的情况下，将市场经济等价交换原则与“经济人”本性和行为规则尤其是潜规则带入到领导干部的选拔任用之中，通过不合理、不正当、不合法的手段和途径获取物质财富，表现在选人用人方面就是少数领导干部利用手中掌握的用人权借助于市场这个中介，进行权权、权钱和权色交易等活动。

三、打破干部选拔任用部门化的对策思考

打破干部部门化，是一项政治性强、牵涉面广、社会关注度高的系统工程，既需要正确的理念引领，也需要科学的机制保障，还需要有效的监督支撑，必须多措并举、综合治理，抓住关键环节，力求改革创新。问卷调查表明，在回答“您认为当前打破干部部门化，应主要采取哪些有效措施”，受访者认为，“树立正确选人用人标准和导向，解决‘用什么样的人’问题“（76.58%），“规范干部选拔任用初始提名制度，解决好‘由谁选人’问题”（72.46%），“完善选人用人程序和选人用人机制，解决‘怎样选人’问题”（75%），“完善干部政绩考核评价方法，解决‘怎样评价用人’问题”（68.03%），“拓宽选人用人‘进口’与‘出口’渠道，解决‘人怎样上与下’问题”（64.84%），“建立健全选人用人监督机制，解决‘怎样监督用人’问题”（74.68%），“明确选人用人责任，解决‘怎样追究选人用人失误’问题”（67.40%），“其他”（0.31%）。

第一，树立正确选人用人标准和导向，解决“用什么样的人”问题。在现行干部体制下，做到领导认可和群众认同的高度一致，是干部考核工作中的辩证法，是落实十八大精神，深化干部制度改革的重要内容。[7]当前，要围绕习近平总书记提出的好干部“20字”（信念坚定、为民服务、勤政务实、勇于担当、清正廉洁）标准，一是坚持德才兼备、以德为先，进一步形成干部选任必须察品德、靠本领、凭实绩、看公认的共识。要树立以德为先的选人用人导向，把德的考察作为选拔任用干部的先决条件，坚持日常评德、年终考德、选拔用德。树立注重实绩的选人用人导向，突出干部实绩的考察，探索量化评价办法，运用“绩”的考核结果。[8]树立群众公认的选人用人导向，在干部选任的各环节坚持走好群众路线，落实群众的知情权、参与权、选择权和监督权。[9]二是将用人标准和导向体现在党的干部政策之中。干部政策是用人标准的具体化，将这一思路运用到打破干部部门化上，就是党委各职能部门要制定专门文件对所属系统各单位领导干部选任作出明确而具体的规定，从而保证正确的用人导向。

第二，规范干部选拔任用初始提名制度，解决好“由谁选人”问题。一要规范提名内容。当党委各职能部门所属系统各单位领导职位出现空缺时，组织人事部门要根据职位要求、领导班子结构需要，鼓励多种渠道推荐干部，明确提名主体、提名程序和提名条件，解决“谁有权提名”、“如何提名”和“哪些人可以被提名”问题，并在一定范围内提前公示。二要健全相关制度。如建立署名提名制度，领导干部个人提名必须提交书面署名材料，介绍被推荐人的德能勤绩廉情况，说明提名理由，提出推荐职位，申明与被提名人的关系等。还可建立民主提名制度和干部任用提名公开制度等。三要实行责任追究。探索实行“首提问责制”，对于违规推荐或提名失误的，应按《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》相关规定，追究“首提责任人”的责任。 第三，完善选人用人程序和选人用人运行机制，解决“怎样选人”问题。首先，要完善选人用人程序。在提名、考察、沟通酝酿、决定等环节，进一步细化运作规程，使程序成为用人不正之风无法逾越的屏障。[10]其次，要建立健全干部选拔任用工作相关制度。一要完善民主推荐与民主测评制度。民主推荐与测评前应公开推荐和测评相关内容，公开计票过程和结果，并在一定范围内通报民主推荐与测评情况。推行“空缺职位预告”和“定岗民主推荐”制度。二要完善民主考察制度。实行考察预告制，搭建考察对象公开述职、实绩公示与个人演说等平台，做好深入到考察对象现单位和曾工作过的单位及其生活圈和社交圈等实地调查和延伸考察工作。三要完善民主选任决策制度。推行讨论决定任用干部票决制，逐步实行差额票决制，并将全委会票决重要干部范围扩大延伸到重要岗位副职。四要完善任前公示制度。公示拟提拔人选的基本情况和拟任职务，以及考察了解的情况，接受群众评议和监督。[11]再次，建立刚性化与需求化相结合的干部遴选机制。一是探索实行岗位任职资格证制度，增加党委各职能部门所属系统各单位领导干部选任的“刚性指标”和门坎。二是建立后备干部遴选机制，突出领导干部从后备干部中选拔的刚性要求，完善后备干部成长过程中的竞争性选拔机制。

第四，健全干部政绩考核评价办法，解决“怎样评价用人”问题。考核是干部选拔任用和管理监督的基础环节。要选准用好干部，其前提是正确地考核评价干部的政绩。当前，根据党委各职能部门所属系统各单位的实际，将现代考评理念与技术融入选拔任用程序之中，实现考核与选人用人工作的有机结合，并规范地予以实施。一是完善考评指标体系，建立党委职能部门所属各单位各有侧重、各具特色、简便实用的领导班子和领导干部考评体系。二是探索多元化考评主体。积极引导群众、专家、下级和服务对象参与对拟提拔干部的考察考核工作，推动干部考评由“官评官”向“内评”与“外评”、“上评”与“下评”相结合的转变。三是创新考评方式和手段，积极探索采取谈话、民主生活会、调查问卷、网上评议、经济责任审计、受理群众举报等方式，解决干部考察不全面不深入问题。三是扩大考评范围，将拟提拔人选的“工作圈”、“生活圈”和“社交圈”纳入考察视野，力求多角度、多侧面了解其品德和才能。[12]四是建立考评结果反馈制度。及时向领导班子和干部本人反馈考评结果，并在一定范围内通报。

第五，拓宽选人用人“进口”与“出口”渠道，解决“人怎样上与下”问题。从“入口”看，主要是建立公道择优的“进口”机制。一是丰富其选任的形式。在目前干部选拔任用的民主推荐、组织推荐与公开选拔和竞争上岗三种选拔形式中，可采取民主推荐和组织推荐相结合的方式，突出驾驭能力、专业能力和工作绩效，选准用好人。二是创新其选拔任用的其他形式。逐步推行差额推荐、考察、酝酿和上会制度，真正做到从好中选优。从“出口”看，主要是按照《条例》对党政领导干部免职、辞职、降职要求，从严肃纪律、完善制度、开展检查考核、进行组织处理等方面入手，疏通干部“出口”。一是坚持每年对党委各职能部门所属系统各单位领导干部进行一次考察考核，对考察考核情况差的领导干部由党委职能部门领导进行诫免谈话，督促其整改，如果仍未改正的，可改任非领导职务或进行组织处理。二是对问题比较突出，在单位干部群众中影响较坏，或因违法违纪行为造成严重后果或重大损失的，及时给予免职或撤职处理。三是按照《中华人民共和国公务员法》有关规定，对年度考核为“不称职”的，纪委、组织部门提出降职使用意见，报地方党委常委会研究决定。四是建立领导干部辞职制度，完善主动申请辞职、责令辞职、劝告辞职的相关规定。

第六，强化选人用人监督机制，解决“怎样监督用人”问题。一要进一步完善各项监督管理制度。健全完善党委统一领导，由纪检机关、组织部门和其他部门共同参与的监督体系和日常监督长效机制，形成监督合力。当前，各级监督部门和监督主体要建立干群沟通交流平台，利用信访、电话、互联网“三位一体”举报平台，进一步健全组织系统“12380”举报网络体系，不断拓展监督的深度和力度，提高干部选拔任用工作监督实效。二要严格执行制度。通过坚持和完善干部推荐工作责任制、干部考察工作责任制、干部考察预告制、选拔任用干部失察失误责任追究制、执纪执法部门联席会议制、干部任前公示制和征求纪委意见、聘请干部工作信息员制等，对干部选任的各环节进行全程监督[13]，减少制度执行的自由裁量空间。三要加强对党委各职能部门及所属系统各单位领导干部特别是“一把手”用人权的监督。要严格按程序集体决策，推行“一把手”推荐责任制和党委讨论决定干部责任制，明确规定“一把手”选人用人责任。加强上级组织监督、班子内部监督、群众监督的制度规范，提高对“一把手”监督的有效性。四要加大对违反制度行为的惩戒力度。对不按程序办事、在选人用人上失职渎职情节严重的主要责任人，应按《中华人民共和国公务员法》第101条和第104条之规定追究其相应法律责任。

第七，明确选人用人责任，解决“怎样追究选人用人失误”问题。当前，要科学界定党委各职能部门所属系统各单位干部选拔任用工作各个环节的责任主体、责任内容，细化责任追究方式与办法。[14]一是建立健全干部推荐责任机制。不论是单位党组织或组织人事部门推荐，还是领导干部推荐，都必须坚持谁推荐谁签名谁负责的原则，特别是对提名不当、推荐不准的用人行为，要严厉追究提名人或推荐人责任，给予其相应的党纪政纪处分。二是建立健全干部考察责任机制。考察人员必须严格按照《条例》规定的责、权和考察的内容、方法、程序、纪律、监督等认真进行考察，如果考察走了过场，让“有病在身”的被考察者蒙混过关，应给予考察人员通报批评、诫勉谈话或其他党纪政纪处分。三是建立健全干部任免（审批）责任机制。必须严格按照《条例》规定的原则、条件和程序，由党委各职能部门党组集体讨论决定干部任免（审批）。对不经集体研究而提交上级地方党委常委会讨论决定的，给主要责任者批评教育直至纪律处分。同时，进一步明确党委各职能部门所属系统各单位领导干部选拔任用工作责任，由上级党委或纪检机关、组织部门进行追究;对具体责任人的责任进行追究应按干部管理权限组织实施和执行。

注释：

[2]邓小平文选（第2卷）[M].北京： 人民出版社，1994：331.

[3]许耀桐.干部人事制度改革的重点、难点问题[N].北京日报，2008-09-09.

[4]赵耀.选人用人制度改革探析[J].湖北行政学院学报，2011，

（4）.

[5]]蒯正明，陈华娟.中国共产党干部制度存在的主要问题与改革路径探析[J].理论探讨，2011，

（6）.

[8]黄卫成.选人用人要走好群众路线[J].党政论坛，2013，

（11）.

[9]范增玉.坚持正确的选人用人导向[N].人民日报，2007-06-25

（9）.