新生代农民工市民化的现实困境与政策分析

摘要：新生代农民工的市民化是一个复杂的系统工程。市民化能否实现，受到培训与就业、居住、社会保障、子女教育、融入城市过程的文化冲突和心理问题、户籍及与之绑定的福利政策等诸多因素的影响。这些因素之间存在着较强的关联性，不能将单一因素割裂开来进行分析。新生代农民工市民化遇到的所有问题几乎都可以从传统的户籍制度找到根源。当前，虽然户籍制度改革取得了实质性的进展，然而仅仅取消城乡户籍差别并不能解决问题，因为由户籍制度衍生出来的一系列不公平政策才是直接影响市民化实现的核心问题。因此，改革与户籍绑定的相关政策才是解决市民化问题的根本措施。但考虑到这一问题的复杂性，相关改革只能逐步实施，从而在保证社会和谐稳定的前提下确保市民化的最终实现。

关键词：新生代农民工;市民化;现实困境;政策分析

本刊网址・在线杂志：www.jhlt.net.cn

作者简介：王玉峰（1969―），安徽滁州人，南京农业大学经济管理学院副教授，管理学博士，主要研究方向：人力资源管理、农村人力资源开发。

一、引 言

从理论上讲，研究新生代农民工市民化问题必须突破现有政策的局限性。这就要求在考虑我国国情的基础上进行大胆的理论创新。这将对我国未来社会的发展产生重大而长远的影响。从实践上讲，研究新生代农民工的市民化问题不仅有利于稳定城市产业工人队伍，更重要的是可以避免新生代农民工因在城市受挫而大批返乡。大批不具备农业生产技能的新生代农民工的返乡不仅对其个人带来损失，更严重的是给农村的社会管理带来巨大的难题，从而不利于整个社会的和谐稳定。可见，研究新生代农民工市民化问题具有重要的理论与社会实践意义。

关于新生代农民工市民化问题，学术界已有一定的探讨，但已有的研究大多是局限于某一方面问题的实证性研究。由于新生代农民工的市民化问题是一个复杂的系统工程，涉及很多方面的因素，而且这些因素之间存在着一定的关联性，单独把某一个方面割裂出来进行研究很难揭示问题的实质。因此，必须从全局的高度对影响新生代农民工市民化进程的各种关键因素进行综合分析。当前新生代农民工市民化进程中面临的主要问题包括技能培训与就业、居住、社会保障、子女教育、融入城市过程的文化冲突和心理问题、户籍及与之绑定的保障政策等。这些问题之间具有较强的关联性，它们共同影响市民化的最终实现。

二、当前新生代农民工市民化面临的突出问题

（一）就业与培训问题

新生代农民工市民化的首要前提是解决他们的就业问题。没有工作，他们就不可能在城市立足。就业问题与员工自身的职业技能有很大关系。新生代农民工虽然大多数初中或高中毕业，知识层次明显高于父辈，但由于离开校门时间不长，他们普遍缺乏职业技能，这给他们的就业带来困难。除了工作经验之外，获得职业技能的最有效途径就是培训。就业和培训是紧密相连的一个问题的两个方面。

1.新生代农民工就业面临的问题

（4）自身综合素质有待提高。与第一代农民工相比，尽管新生代农民工大多受教育程度较高，但与其他城市就业群体相比，他们总体上仍然处于劣势。他们绝大多数没有受过高等教育，也没有受过专业技能训练。根据对天津、重庆两地的新生代农民工吸纳企业的调查，新生代农民工存在以下特征：素质不高、工作能力一般、工作中最缺乏的是专业技能知识、获得的培训只有简单的岗前培训。[7]当前我国正经历经济发展方式转变的关键时期，这对产业工人自身的综合素质提出了更高的要求，也对新生代农民工的就业带来了更严峻的挑战，增加了他们失业的风险。[8]尤其是金融危机的教训迫使一些沿海省份近年来大力淘汰落后的低附加值的产业，努力实现经济增长方式的转型升级。一些农民工由于缺乏新的技能，无法适应新的工作要求而被迫返乡。因此，提高新生代农民工的综合素质也是新生代农民工市民化进程中的一个迫切要求。

2.新生代农民工培训中出现的问题

解决新生代农民工就业过程中遇到的问题的最有效途径就是通过培训提高他们的职业技能。当前新生代农民工培训存在着制度不健全、管理不规范、资金投入不足等问题。

（1）培训项目缺乏统筹规划，监督制约机制不健全。政府对新生代农民工培训项目缺乏系统的规划。许多培训项目在实施前没有进行需求调查分析，在实施过程中监管也不到位，也没有随着社会经济及市场环境的变化而同步进行相应调整。[9]一些地方政府部门把培训看成是为了完成“上级交给的任务”。相关部门尚未建立培训有效性评价体系和反馈机制。着眼于长远的农民工培训的制度化机制尚未建立。

（2）多头管理、流程不规范。目前，中央参与农民工培训工作的部门包括农业部、教育部、人力资源和社会保障部、全国总工会、国务院扶贫办、全国妇联、共青团、发改委、财政部等十多个部门。但每个部门的目标、要求和操作流程并不一致，从而加大了农民工培训管理的难度。多头管理也造成了权力和资源的分散，影响了农民工培训的效果。

（3）培训资金缺口大，来源渠道有限。尽管中央政府层面每年用于农民工培训的资金已达到100亿元[10]，地方政府的经费投入也在逐年上升，但由于人数太多，农民工人均培训经费仍十分有限。由于缺乏相应的激励机制，社会资金参与农民工培训的比例也很小。此外，由于企业对农民工培训的投资往往因农民工的流动而发生收益外溢，因此，企业对培训兴趣不大。总体看来，农民工培训经费投入依然不足，来源渠道有待拓展。

（二）居住问题

我国的社会保障体系曾经在很长的时间内只针对城镇居民，农民及农民工没有享受到社会保障。近年来，农民已经能享受到农村社会保障，但问题也随之而来。越来越多的新生代农民工离开农村进入城市就业，由于他们绝大部分时间都在城市工作和生活，就个人愿望而言，他们更希望纳入城市的社会保障体系。但现有的社会政策却将新生代农民工纳入农村社会保障体系。[13]不能享受城市的社会保障意味着新生代农民工很难享受到普通市民的待遇。这是新生代农民工市民化过程中的又一个制度藩篱。

新生代农民工已成为我国城市产业工人的主体。享有市民的社会保障不仅有利于维护产业工人队伍整体的稳定，而且也会减少他们的后顾之忧，从而激发这一庞大群体的消费潜力，有效地扩大内需。因此，社会保障对新生代农民工个人和国家具有双赢意义。但目前新生代农民工的社会保障存在着一些突出的问题。

从区域来看，新生代农民工的社会保障情况也显示出较大差异。东部地区在养老保险、工伤保险、医疗保险方面显著高于中部和西部地区，失业保险也略高于中部和西部地区，如图3 所示。[6]这与地区经济发展水平有很大的关系。

4.管理制度不合理。我国社会保障体系采取的是以地区（市、县）为统筹单位的管理模式。不同地区在社会保障的政策和标准方面差距较大，从而给社会保障的异地结算带来了很大困难。例如，养老保险关系的转移续接难度较大，而医疗保险的异地结算目前还不能进行。[12]目前，新生代农民工大多数来自欠发达地区，他们原籍所在地的农村社会保障体系可能没有建立，即使建立，也不完善。如果回到原籍，这些农民工在发达地区打工所建立的养老保险账户也很难转回其原籍所在地。[15]这给新生代农民工社会保障的管理带来了很大的难题。此外，新生代农民工大多流动性较大。各地不同的社会保障关系难以接续使得他们对社会保障的态度也更加消极。本课题组在今年初的调查中也发现有很多新生代农民工对企业提供的养老保险和医疗保险根本没有兴趣，他们在乎的是实实在在的收入，因为工作城市的养老和医疗保险对他们并不现实。

（四）子女教育问题

子女教育问题是新生代农民工市民化的又一障碍。目前新生代农民工子女接受教育主要有两种形式：一种是留在原籍农村的学校上学，另一种是随父母在打工的城市上学。这两种教育形式都存在问题，让新生代农民工不能安心工作。

首先，把子女留在原籍农村上学面临着很多问题。令那些在城市打工的父母担心的问题主要有：农村教育资源贫乏，教学质量不高;留守儿童远离父母，没有父母的监护，容易产生厌学情绪，辍学率较高;由于长期得不到父母的关爱，留守儿童容易产生心理问题，其中比较典型的是性格内向、交际能力差，这会对他们以后的成长产生阴影。这些现实的困境使得那些身为父母的新生代农民工无法全身心投入工作，也让他们难以对城市产生归属感。

其次，把孩子带到城市上学面临的问题更多。尽管城市的教育资源明显比农村丰富，但由于属于非本市户口，新生代农民工的子女很难真正享受到城市的优质教育资源。一些市区的学校甚至还违规对民工子女变相收取一定的赞助费。受收入的限制，很多民工子女只能选择城乡结合部的民工子弟学校。但这些学校往往因为无法达到所在城市的办学条件而经常被当地教育主管部门强制解散。很多民工子女因为无处上学，不得已又回到老家农村上学。只有极少数条件较好的新生代农民工子女才能在市区学校接受教育。即便如此，这些农民工子女接受的城市教育也是暂时的。因为大多数省份的政策规定，学生必须拥有本地户籍才能在当地参加中考和高考。这意味着，这些随父母到外地城市上学的孩子还必须回到户籍所在地参加中考和高考。

（1）而不同地区教材和考试要求的差异更加大了返乡农民工子女考试的难度。 总之，对绝大多数农民工子女而言，他们最终的结局是回原籍读书，以适应当地的升学考试。这对新生代农民工而言虽然是将来的事情（目前新生代农民工的子女大多数在小学阶段），但却是导致他们难以在城市扎根的一个重要原因。子女读书问题不解决，新生代农民工的市民化就不可能实现。

（五）户籍制度及其衍生的相关政策

（六）个体层面的因素

新生代农民工的市民化还会受到一些个体自身因素的影响。主要表现为融入城市过程中的文化冲突以及心理问题。

首先，文化冲突问题。与上一代农民工相比，新生代农民工发生了很大的变化。他们文化水平较高，接受过初中或高中教育，价值观念更为城市化，行为方式也更现代化。[17]绝大多数新生代农民工已经脱离了与农业生产的关系，甚至不会从事农业劳动，他们也不再像父辈那样具有浓厚的乡土情结。他们对城市的认知、生活观念、消费观念、法律意识等都与第一代农民工有较大差异。他们对城市生活有美好的憧憬，对城市的心理期望正在从“城市过客”向“城市主人”过渡。[18]与父辈相比，新生代农民工不再具有忍耐力，而是具有强烈的自我价值认同，一旦对从事的工作感到不满意，他们随时都可能“跳槽”。因此，新生代农民工的流动性明显高于上一代农民工。

新生代农民工带着美好的愿望进入城市，但现实并不像他们想象的那样，城市也没有以积极的心态接纳他们。由于生活环境和成长经历的巨大差异，新生代农民工在价值观、文化理念、行为方式等很多方面与市民表现出较大的差异，从而引发新生代农民工和市民之间的冲突和碰撞。[16]双方之间的冲突不仅停留在认知层面，有时甚至会上升到行为层面。一些市民歧视农民工，对农民工避而远之。有些雇主甚至对农民工实行歧视性的用工政策，使农民工的合法利益受到损害。这些冲突加大了新生代农民工融入城市的难度。

三、新生代农民工市民化的政策性思考

（一）通过强化培训，提高新生代农民工的职业技能

1.强化制度建设，加强政府对培训的监督和管理。政府部门要着眼于长远，建立完善的新生代农民工培训制度和协调机制。对新生代农民工的培训进行系统的规划。在培训项目实施前要进行培训需求调查，项目实施过程中要注意跟踪和监督，必要时进行一定的调整。建立、健全培训质量管理制度、岗位责任制度和培训效果评价机制，以提高培训资金使用效率和质量。同时强调政府的职能，把农民工培训列入各级政府职能考核体系中。

2.设立专门负责农民工培训的管理部门。当前农民工培训中呈现出的“九龙治水”式的多头管理，造成事实上的责任不明，增加了管理的混乱。可以考虑在各级政府设立专门负责农民工培训的管理部门，由专门部门来负责管理多方参与的农民工培训项目。同时，培训管理部门应加强对农民工培训机构的监管，建立科学合理的评价机制与规范的准入机制，实行资格认定制度[24]，定期对培训机构的培训效果进行评价和认定。

3.多渠道解决培训经费问题。农民工培训属于准公共品，具有很强的公共性和外部效应，政府部门存在多重收益。[25]因此，政府应当成为培训投入的主体，并逐步增加专项资金用于农民工的培训。此外，应鼓励企业参与投入。由于新生代农民工流动性过大，企业因担心成本的损失而不愿对他们进行培训。地方政府可以考虑通过税收优惠、补贴或奖励等多种措施鼓励企业参与对新生代农民工培训的投入。

（二）加快住房制度改革，解决新生代农民工的安居问题

来自多方的调查结果显示，当前绝大多数新生代农民工没有返乡生活的打算，他们希望长期留在城市工作和生活。这一愿望与政府推动的市民化目标是一致的。长期留在城市工作生活就必须解决居住问题，不可能让他们长期居住在集体宿舍。由于受收入所限，新生代农民工在工作的城市购房难度很大，而长期租房成本也太高，因此，政府应该加快住房制度改革，从政策上帮助新生代农民工解决居住问题。可以考虑将城市的经济适用房、廉租房等公共住房逐步向农民工开放，让新生代农民工也能享受到城镇住房保障带来的实际好处。由于农民工流动性较大，所在城市可以考虑设置适当的准入条件，如必须满足一定的工作年限等。当然，这些条件也应该是农民工可以接受的。这样才能真正实现居者有其屋，使他们安居乐业。

（三）完善社会保障制度，解决新生代农民工的后顾之忧

1.强化企业责任意识及政府的职能。由于农民工社会保障存在一些制度上的缺陷，这使得新生代农民工对企业是否提供社会保障兴趣不大。一些企业往往逃避责任，不给农民工购买必要的保险。因此，地方政府应督促企业履行为员工投保的最基本的社会责任，鼓励企业积极为农民工群体投保。企业也应该认识到提高农民工的社会保障水平可以激发这一庞大群体潜在的巨大的消费能力，这不仅有利于国民经济的发展，也有利于企业的发展。民工就业城市的政府部门可以考虑设立农民工社会保障专项补助基金，协助农民工参保，改善参保门槛高、参保率低的状况。同时也向农民工宣传，增强他们自身的维权意识，努力争取自己的合法权益。

2.加大农村社会保障支出的力度，逐步缩小同一地区城乡保障的差距，最终实现同一地区城乡社会保障政策的一体化。这对那些在本地城市就业的新生代农民工非常有利。现实中，有很多新生代农民工是在本地城市（尤其是县级城镇）就业的，加大农村社会保障支出的力度，逐步缩小同一地区城乡保障的差距有利于促进新生代农民工在本地城市就业，最终实现市民化。这种市民化对新生代农民工本人成本较小，同时也解决了地方经济发展必需的劳动力问题。

3.加快社会保障管理制度的改革，尽快实现社会保障的异地转移。这对于那些在外地城市就业的新生代农民工尤其有利。现实中，绝大多数新生代农民工的最终归宿一般不会回到原籍农村，但很多却会回到原籍的城镇（如县城）落户或就业。因此，他们对社会保障的异地转移的需求最为迫切。这就要求政府部门加快社会保障管理制度的改革，尽快实现社会保障的异地转移，减轻在外地城市就业的新生代农民工的后顾之忧。

（四）改革教育制度，减轻新生代农民工子女教育负担

1.加大对农村基础教育的投入，改善农村中小学的办学条件。近期内由于户籍制度的限制，多数新生代农民工的子女还会留在原籍农村上学。改善农村办学条件也是一项很有效的措施。国家应加大对农村基础教育的投入，改善农村教师待遇，吸引优质师资从事农村基础教育，让新生代农民工的留守子女也能接受到较好的教育，使他们父母在城市不必为子女的教育而担心。

2.扩大市区学校的接纳能力，降低市区学校的入学门槛，为农民工子弟入学创造更多的机会。一些市区学校不愿接受民工子女的一个重要原因是学校的承载能力有限，只得抬高外来户籍学生的入学门槛。为此，各地政府应加大投入力度，扩大市区学校的接纳能力，同时降低外地户籍学生的入学门槛，为外来农民工子女提供更多的就学机会。由于农民工子女有不少集中在城乡结合地带的学校，政府应特别强化城乡结合部地区的教育资源配置，为农民工子女的就学提供良好的条件。

3.支持社会力量办学，加大对农民工子弟学校的投入。社会力量办学也是解决农民工子女上学的一个途径，农民工子弟学校就是一种典型的形式。这些农民工子弟学校往往针对来自同一地区的农民工子弟，采用农民工原籍地的教材，按照原籍地的教学大纲上课，这种方式非常受到农民工的欢迎。很多农民工子女更愿意选择这样的农民工子弟学校上学，因为他们将来回到原籍地以后更容易适应原籍地的考试制度。但这些学校往往都是社会力量办学，其办学条件远不如市区的公办学校。政府应当从政策和经费等多方面支持社会力量办学，不断改善农民工子弟学校的办学条件，吸纳更多的农民工子女就近入学。

4.设立农民工子女教育专项资金。这笔资金主要有两个用途：一部分用于支持接受农民工子女就读的市区学校，另一部分用于改善农民工子弟学校的办学条件。这项措施会帮助新生代农民工子女在城市的入学，减轻他们的精神负担和经济负担。

5.剥离受教育权与户籍之间的关系。改革户籍制度，取消户籍制度所强加的教育机会不均等是解决新生代农民工子女教育问题的一个根本措施。受教育权利与户籍的关系脱钩以后，农民工子女即可享受到城市的教育资源。由于受到地方财政投入的限制，这一过程也应该逐步解决，不能一蹴而就。

（五）加快户籍制度改革，实现公共服务与社会保障的跨区域“兼容”

目前旨在取消城乡户籍差别的户籍制度改革已经着手实施。然而，仅仅取消城乡户籍差别并不能解决问题。因为目前城市的很多公共服务和社会福利体系是与户籍挂钩的。不同地区之间的社会福利体系差别较大，而且难以“兼容”。这意味着新生代农民工即使不属于农村户口了，但由于不属于工作所在地城市的户籍，他们仍然无法享受这些城市的就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务和社会福利。要实现农民工市民化，应该使城市的公共服务和社会福利体系与户籍脱钩，并实现不同地区之间的“兼容”。但由于这些公共服务和社会福利体系与地方财政投入密切相关，因此，与户籍脱钩和跨地区“兼容”难度非常大。当前比较可行的办法就是逐步对农民工放开城市户籍，尤其是对那些长期在同一个城市工作的农民工，他们为所在城市的建设和发展作出了重要的贡献，理应享有该城市的公共服务和社会福利。当然，要实现不同地区的社会福利的“兼容”还需要从国家层面来统一协调和处理。这是一个极为复杂的系统工程，只能逐步实施和推进。实现社会福利在不同地区的“兼容”对那些工作流动性较大的新生代农民工具有重要的现实意义。

（六）关注新生代农民工的心理健康，增强他们对城市的融入

在市民化过程中，新生代农民工的文化冲突和心理因素是最容易被忽视的问题。但这一问题的后果却是严重的，它直接影响到市民化最终能否顺利实现。因此，政府乃至社会都应当关注新生代农民工的心理健康，增强他们对城市的融入。

3.逐步清除不合理的制度障碍。新生代农民工进入城市就业面临文化排挤和冲突、歧视、不公正待遇、权益受损、身份认同的矛盾等问题是导致他们出现心理问题的直接原因，而所有这些因素都与户籍制度有着密切的关系。因此，从长远看，取消不合理的制度障碍是解决新生代农民工心理问题的根本措施。

四、结 论

当前新生代农民工市民化进程面临着一系列的问题。其中，就业与培训问题是首要问题，通过培训提高新生代农民工的就业技能，有助于他们实现就业，这是在城市立足的首要前提;居住问题也是实现市民化的前提，没有安居，就谈不上乐业，更无法实现市民化。市民化的本质在于让新生代农民工享受到与普通市民同等的福利待遇，因此，社会保障也是新生代农民工市民化的必要条件。子女教育问题是新生代农民工最为关心的问题，也直接影响到他们的工作积极性。目前的政策不利于新生代农民工子女在城市上学，这严重分散了新生代农民工的精力，也增加了他们在子女教育上的成本。新生代农民工在市民化进程中还面临着个体层面的因素，主要表现为融入城市过程中的文化冲突和心理问题。这是最容易被忽视的问题，但却影响到新生代农民工市民化的最终实现。综合看来，这些问题之间存在着较强的递进逻辑。影响新生代农民工市民化实现的几个因素中，户籍问题是最核心的问题，其他所有因素几乎都受到户籍的影响，因此，加快户籍制度改革是解决新生代农民工市民化问题的根本途径。目前取消城乡户籍差别的户籍制度改革已经在稳步推进，但与之捆绑的就业、教育、医疗、社会保障、住房等公共服务和社会福利体系等一系列问题由于受到地区政策差异的限制并没有真正得到解决，不同地区之间在这些政策上仍不能实现完全对接。因此，仅仅取消城乡户籍差别是远远不够的。户籍制度的改革必须同时配套进行培训、就业、居住、社会保障、教育等领域的改革，这样才能最终确保市民化的实现。

注释：

（1）目前，有些省份的中考和高考已经向农民工子女有条件开放，但一般设置持续的学习年限等条件。由于大多数农民工流动性较大，很难在一个城市长期就业，因此，这一规定对他们的子女是不现实的。

参考文献：

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