把权力关在笼子里

【摘 要】简述行政监察制度的内容，并简要分析行政监察制度的问题，并提出解决建议。

【关键词】行政监察制度;双重领导;垂直领导

一、行政监察制度的定义

（一）行政监察的对象

我国宪法在宪法第八十五条和第一○五条分别把各级人民政府规定为“国家行政机关”和各级国家权力机关的“执行机关”。并且根据《中华人民共和国行政监察法》第 2 条“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员实施监督”的规定。所以监察的对象是国家行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员，如企事业单位中由国家行政机关任命的领导干部。

（二）行政监察的主体

行政监察的主体是设立在行政系统中专司行政监察职能的机构。我国行政监察机关是政府所属机构，是政府内设的专司行政监察职能的，依照法律赋予监察权的职能部门。

所以，行政监察是指国家在政府系统内部设立专门行使监督职权的机关，依法对国家行政机关、国家公务员以及国家行政机关任命的其他组织和人员行使行政权力，执行国家法律、法规、政策、决定的情况及违法违纪行为进行监视、督察、纠举和惩戒的一种活动。

行政监察制度是指国家在行政机关内部设定专门的行政机关，对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员是否遵守国家法律和纪律予以检察，调查，处理或提出建议的制度，行政监察作为行政机关内部的一种自律性监督是行政管理运行机制中不可缺少的组成部分。

政监察制度作为专司行政监督的法律制度，在恢复之后的十几年间取得了相当大的成效。但随着改革开放的推进，中国政府一方面在市场经济建设中发挥了积极作用，同时由于种种原因，在政府部门内也不可避免地存在着严重的腐败现象。在经济合作和发展组织对中国致力于反腐败工作的评价中说到：“尽管中国共产党和政府领导采取了重大措施，但腐败对于市民，商人，尤其是对外国直接投资商来说，依然是一个非常严重的问题。”行政监察机关在依法对行政机关、国家公务员和国家任命的其他人员依法行政、遵纪守法、廉洁自律情况进行监督检查的过程中，也出现了很多问题，行政权力并未得到应有的监督和制约。

二、行政监察制度实施中存在的问题

（一）合署办公使行政监察职能弱化，党政不分，权力真空

地方各级监察机关与党的纪委合署后，实行由所在政府和上级纪检监察机关双重领导的体制。1993年1月，合署后的中央纪委和监察部正式开始运作。中央纪委、监察部合署实行一套工作机构、两个机关名称的体制。这一机构设置对节约行政资源，发挥监督的综合效能，提高监督质量和效率起到了一定的积极作用，但我们同样要看到它的负面影响。首先，在工作性质上，纪检与监察在理论上的职能区别比较明确，但在合署办公后的工作部署中并未明确划分。在性质上，合署办公后，独立的行政监察机关并不存在，行政监察机关并不单纯是行政机关，而是既是党的机关又是行政机关;在隶属关系上，监察部作为国务院组成机构并未直接向国务院总理负责，而是直接向中央纪委常委会负责，地方监察机关直接向地方纪委常委会负责，使监察工作实际上从属于党的纪律检查工作，重大问题由纪委常委集体讨论决定，监察机关正、副职领导人员均按照在纪委常委会内的分工，负责其所分管的行政监察工作。行政监察机关的主要负责人并不能对所在单位的全部行政监察工作实施领导，行政首长负责制不能完全落实。导致职责不明，权限含混，党纪政纪处分不分，甚至出现以党纪处分代替行政处分的情况，使行政监察流于形式，处于附庸地位。

（二）双重领导体制，地方政府对行政监察机关干扰太大

目前我国的行政监察领导体制按《行政监察法》的规定实行的是双重领导体制，“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。”因此行政监察机关的监察对象是同级政府部门及其工作人员、本级政府或政府部门任命的其他人员、下级政府及其领导人员。行政监察机关一方面要接受本级政府的领导，另一方面又以同级政府工作部门为主要监察对象。这样，监察机关的监察功能的发挥，并不能仅取决于监察法律、法规的保证和监察机关自身的权威性，还要考虑上级监察机关和所在地人民政府等多种因素。这种关系使得监察机关在外在压力或内在动力两方面都很难保持其独立性。以及行政监察体制决定了这种监察机关的人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方管理，这就使得监察机关在行使职权时难免遇到来自政府本身的阻力。因此导致了监察机关对政府平级部门监察困难，执法监察多会流于形式，以致腐败现象频繁出现，以及监察部门的领导在行使监察职权时，不能做到秉公执法，公正执法而是迫于地方政府领导压力以及为了自己的仕途利益，使行政监察工作无法正常开展。

（三）上下级行政监察机关的联系松散

目前我国的监察体制实行“条块结合、以块为主”监察部门更多地受同级政府领导，相比较而言与上级监察机关的联系由于时空限制，各部门权限制约、事务繁多、信息阻隔、渠道不畅，致使上级监察机关监督不及时，甚至出现权力真空。同时，由于上级监察机关为了取得政府对监察工作的支持，往往不监督下级政府的人事安排而使监察机关失去独立性。

（四）行政检察队伍建设亟待推进

纪检、监察合署办公后，要承担党内监督和行政监督两种职能，但是由于合署时调出不少干部，加上合署前行政监察机关组建时间不长，人数相对较少，不少监察干部身兼数职，负担过重，效率较低。

其次行政检察队伍结构不优。主要表现在两个方面：一是队伍老化问题一直没有得到解决;二是队伍的专业结构不合理，监察干部学历层次偏低，专业知识人才严重缺乏，专业职称偏少，知识结构单一，如对金融系统、国税系统等涉嫌的违法违纪案件，监察机关常常因其有部门规章或专业性较强而无法介入，以致严重影响查案工作。 最后，机制不健全也是导致行政监察制度不能有效实施的问题。缺乏事前防范和事中监督机制。2005 年，中纪委五次全会召开后，由中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，在此之前，我国监察机制的重点放在监督违纪违法，重视追惩性的事后监督，忽略了事前防范和事中监督，侧重于事后查处，而轻视事前的防范和事中的监督，以致于一些腐败问题陷入了“查处一反弹一再查处一再反弹”的怪圈。

同时工作机制尚缺乏健全的规范、程序、考核、激励等配套制度，影响整体工作效能的提高。

三、加强和完善我国行政监察制度的建议

（一）建立垂直领导体制

大多几乎是一致性地指出，我国行政监察主体独立性严重缺失是制约行政监察制度得以实现法治期待的关键性问题。从历史上看，我国历代封建统治者都将专门的监察机关置于皇帝的直接统辖之下;从国际上看，英国、瑞典等国都实行议会行政监察专员制度。可见，将行政监察机关从政府机构中独立出来而从属于权力机关是完全可行的。行政监察机关应与党纪机关相分离，完全履行行政监察职能，并直接向各级人民代表大会负责，确定行政监察系统的独立性。可建立与中央、省、市、县相对应的四级监察机关，下级在上级行政监察机关的领导下，独立行使职权，然后，监察机关内部应变为垂直领导体制，上级监察机关对下级监察机关实行垂直领导。为保证实行垂直领导体制能过有效的实施，必须实现行政监察机关在人事权、财政权等方面的独立。可以统一由中央财政拨付，以保证监察机关在经费上不受制于地方行政机关，以保持其独立性。

（二）建设高素质的行政监察队伍

要引导全体干部常思贪欲之害，常怀律己之心，常弃非分之念，常修为政之德，真正明白哪些可以为，哪些不可为。做到严格自律、规范执法，管人不留情，管钱不红眼，管物不贪占，监察机关对于监察对象违纪行为的处理要坚持以事实为依据，以法律和行政纪律为准绳，坚持客观、公正、及时、合法。这就要求我们要着眼于事先防止、事中制止和强化事后惩处，使监察制度规范化、程序化，可以学习香港廉政公署“三管齐下”的方法。依据《廉政公署条例》的相关规定，“香港廉政公署在工作中采用执法，预防及教育相结合的工作方式，实行打击香港社会中存在的各种贪污腐败行为。此外，除了强调纪律严、作风正素质外，随着经济的发展，科学技术也出现了日新月异的变化，科技在给我们的生活带来巨大变化的同时，也使得贪污腐败现象越来越复杂化，特别是伴随着经济体制的转型以及经济全球化和信息网络化，我国贪污贿赂犯罪呈现出越来越明显的隐蔽性和多样性的特点这就对反贪局的办案人员提出了更高的要求。为了能够适应现代反贪的需要，侦查执行处的人员能够适应现代反腐倡廉工作的需要，这要求其人员必须具有较高的素质，特别是具有较高的专业素质，比如经济，金融等领域的专业知识。

（三）提高行政监察机关的职权

孟德斯鸿指出“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。因此，要以权力制约权力，充分发挥行政监察工作应有的作用，改善和加强行政监察制度。

从世界上一些国家和地区的情况来看，如新加坡、中国香港，其监察机关所拥有的权力较大。相比之下，我国行政监察机关所拥有的职权很有限，既没有传唤权、扣押权、独立裁决权，也无权去直接变更、撤销正在实施的政府行为，而只能通过建议、劝告等方式去间接实现监察功能，从而使我国行政监察制度没有很好的落实。

因此扩大监察机关的权力可以采取以下措施，比如：扩大监察机关的处分权限，赋予监察机关对违法违纪的公职人员有警告，记过，降级，撤职处分等的职权。以及赋予监察机关一定的经济处罚权，比如对于一些重大经济涉嫌分子，监察机关应有权责令其申报财产，说明经济来源，如无法说明来源，监察机关有权予以没收归入国有。

四、结语

要防止行政权力的滥用，预防腐败的产生，既要划清权力的界限、完善行政程序外，还要加强行政监察工作在法制、体制、机制等方面的建设。我国行政监察体制未来定会走上法制化的轨道，行政监察工作必将为推动我国改革的深入、经济的发展和社会的稳定做出更大的贡献。

参考文献

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