“土地财政”对经济增长的推动作用与转型

〔摘要〕 既要客观认识“土地财政”对地方经济增长的作用，也不应该回避其负面影响。经济数据的回归结果显示，土地出让收入每增加1%，对地方经济增长就有0.173%的推动作用，且还在扩大，但土地出让收入对各地经济产生的影响程度不同。拉动地方经济增长过程中，东部地区地方政府更多依赖土地出让收入，中部地区更多依赖劳动力和固定资产投资增长，西部地区则更多依赖国家对西部的固定资产投资增长。在现行制度框架下，“土地财政”仍不可或缺，且主要还应该用于地方经济增长和城市建设，不能因为土地财政本身存在弊端就采取完全否定和彻底取消的态度，但必须推进其转型。短期应侧重于采取相关治标措施;长期而言，必须立足社会和谐可持续发展进行制度创新，深化改革，完善土地财政。

〔关键词〕 土地财政;经济增长;转型

〔作者简介〕葛扬，南京大学经济学院、长江三角洲经济社会发展研究中心教授、博士生导师;

钱晨，南京大学经济学院硕士研究生，江苏南京 210438。

一、引言

目前学术界对土地出让收入所引发的土地财政问题研究基本上是定性分析，而且多持批判态度。〔3〕但是，“土地财政”并没有因为人们的批判而消失。“土地财政”的出现及其存在有其必然因素，也应该有一个客观的认识和分析。本文采用计量分析方法，从定量的角度就“土地财政”对地方经济增长的影响进行实证研究，并探讨处于不同经济发展阶段的不同地区“土地财政”作用的差异。既客观地认识“土地财政”对地方经济增长的作用，也不回避“土地财政”所产生的负面影响，从而为“土地财政”转型提供理论依据。

二、现阶段我国“土地财政”的构成和特征

土地财政收入的构成，不仅包括由政府代理行使土地所有者权利过程中形成的权益性的各种土地税收收入，而且包括政府作为社会管理者依法强制征收、为公共服务提供财力支持的各种非税收入包括土地出让收入。前者是制度内土地收入，后者是制度外收入。

1.制度内土地收入

现阶段我国制度内土地收入以土地税费为主，包括与土地直接相关的税收、与土地间接相关的税收和部门收费项目三大部分。〔4〕

（2）与土地间接相关的税收，主要是指土地征用以及与房地产业有关的税费。这部分土地收入主要是由建筑业和房地产业带动产生的税收，包括房地产税、房地产业和建筑业的营业税、所得税等。与土地间接相关的收入应该还包括其他一些方面，在此无法一一赘述。由于地方财政可以取得建筑业和房地产业的所得税（2002年后与中央共享）和营业税等税收收入，并且这些税收收入已经成为地方政府预算内收入的重要来源，在强烈的税收收入激励下，地方政府多年来一直乐于推动城市化建设，且在此过程中获取了更多与土地间接相关的税收。考虑到仅房地产业、建筑业已产生较大规模的土地间接税收，而其他产业如第三产业也有许多收入与土地征用、出让有关，因此本文判断土地财政被低估的可能性极大。

（3）部门收费项目，是与土地直接有关的收费。指根据政府文件规定的项目和标准，用地者在办理征（拨、使）用地手续或办理土地登记和变更登记时应缴纳的各种费用。主要包含耕地开垦费、土地复垦费、征（拨）用地管理费、新增城镇建设用地有偿使用费、土地出让业务费等。另外还有政府各部门在土地征用、出让、房地产开发过程中所收取的种类繁多、内容复杂的收费项目，如土地证书工本费、建设用地批准书工本费、土地登记费、土地权属和用途变更费等。

2.制度外土地收入

我国现阶段税费外土地收入指土地出让金。土地出让金并非税费，而是政府出让土地得到的租金，也叫“国有土地使用权出让收入”。分税制改革后，在2007年以前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除征地补偿、拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，属地方政府性基金预算管理，这便使土地出让金收入明确地归属了地方政府，成为地方政府的预算外财政收入，所以土地出让收入一直游离于政府财政预算管理体制之外，仅被作为政府财政预算外资金或非预算资金管理。如此一来直接形成了土地出让收入的“管理体制外、收支预算外”模式。

我国土地实行公有制，为了规范国有土地使用权出让收支管理，近年来中央政府已相继制定了一系列管理办法和措施加以规范。本质上，土地出让金的性质与税费不同，为政府出让土地使用权所得租金，是土地使用权利的价格体现。以城镇土地出让为例，住宅用地、工业用地和商业用地这三类用地的出让使用年限分别为70年、50年和40年。理论上看，土地出让金应该等于今后若干年土地租金收入的贴现值，但实际操作中，土地出让金的金额却是根据土地市场供求情况，采取公开“招、拍、挂”方式确定的。 3. 土地财政的特征

土地税费收入和土地出让收入构成了我国“土地财政”的基本内容，且具有如下特点：

全国财政收入占比和地方财政收入占比

（2）土地收入支出明确，形成显著的“二元”路径。一是以隐性“土地财政”推动工业化进程，地方政府通过压低地价或者相关土地税收优惠政策、甚至免费方式将土地提供给投资方，进行招商引资，加速地方的产业发展。实际上地方政府是以特有的土地“一次性投入”在推动工业化并换取工业化之后的产业年度税收收益。二是以显性“土地财政”推动城市化进程，地方政府通过不断提高的地价获得高额土地出让收入，以此作为城市建设资金，用于城市基础设施和公共设施建设。

（3）土地税费项目的设立缺乏合理性，相关管理制度不完善。土地收费项目几乎全部出自地方性法规，不少收费项目都是由地方政府自行制定的，这就导致地方政府在有关土地税费征收上具有很大的随意性。从土地财政收入构成看，土地直接税收有四种，但其中有两种是按面积征税，还有一种基本处于停征状态，没有能够体现级差地租收益。间接税收以建筑业和房地产业的营业税为主，主要来自投资和建设规模，而不是来自地方产业升级及经济可持续发展。尤其值得关注的是，目前地方政府对土地出让金的成本核算透明度不高，对土地税费的管理和使用效率的监督更处于明显滞后状态。

三、我国土地财政对地方经济作用的实证分析

1.计量模型的建立和数据说明

本研究运用的生产函数模型是有三种常规投入（土地、劳动、资本）的柯布―道格拉斯函数，以具体分析土地各要素对地方经济增长的影响。依据经济增长与土地、资本、劳动力等因素的关系，本文选取各地区生产总值表示被解释变量，用Y表示;选取土地出让收入表示解释变量之一的土地生产要素建设用地出让成交价款，此处土地出让收入的统计口径是《中国国土资源统计年鉴》，用land表示;选取固定资产投资作为解释变量之二的资本要素投入，用capital表示;依据我国经济的增长与第

二、三产业发展的密切关系，选取第

二、三产业就业人数总和表示解释变量之三的劳动要素投入，用字母labor表示;剩余的变量为截距和随机扰动项，截距表示除基本要素投入和制度因素之外的其他因素对地方经济增长的影响，由此得到下面的估计等式：

这里α是需要估计的参数，ε是误差项。各地区生产总值Y、土地出让收入X和固定资产投资K的单位为亿元，第

二、三产业就业人数总和L的单位为万人，这四个变量均是对数形式。本研究所采用的相关数据均来自国家统计局编制的2010年度《中国统计年鉴》和《中国国土资源统计年鉴》，并以地方数据为考察对象。

2.计量结果的说明和分析

（1）全国省份回归分析

将选取的31个省（市、自治区）的数据代入模型，利用最小二乘法回归得到如下结果：

（2）东、中、西部省份回归分析

中部地区OLS回归结果如下：

综合东中西部三地区回归分析结果可以看出，东部地区地方政府更多依赖土地出让收入拉动地方经济增长，中部地区更多依赖劳动力和固定资产投资的增长，而西部地区则更多依赖固定资产投资的增长。经济越发达的地区，地产价格越高，房地产市场越繁荣，投资回报收益越高，土地出让收入越丰厚，政府的土地财政对地方财政就有更大的占比，地方经济的增长也更多地依赖土地出让收入的增长，所以东部地区的地方经济对土地出让收入的依赖较重;而中部地区有着丰富的煤矿资源，重工业基础较好，经济发展更多依赖地方工业的发展，地方政府通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，土地出让收入较少，对当期地方经济影响很小甚至为负向作用，土地的价值更多地反映在长期;西部地区因开发历史较晚，经济发展和技术管理水平与东、中部差距较大，但目前国家正在积极推行西部大开发，政策扶持力度很大，所以地方经济更多依赖固定资产投资，同时由于西部国土面积较大，开发较晚，地价较低，土地出让收益较少，眼前对地方经济增长的促进作用显得微乎其微。

（3）东部发达地区面板数据的回归分析

A. 单位根检验

为避免伪回归，需对模型中的变量进行单位根检验，以检验其平稳性。本文将分别采用LLC检验（Levin、Lin和Chu，2002）、IPS（Im、Pesaran和Shin，2003）、Fisher-ADF和Fisher-PP检验（Maddala和Wu，1999）四种单位根检验方法，且均假定H0存在单位根。结果显示，所有变量通不过单位根检验，所有变量一阶差分可以形成平稳序列，但因变量和解释变量之间的关系还须进行协整检验。

根据前面的分析可知，lnYit、lnlandit、lnlaborit和lncapitalit都是一阶单整变量，继而可以进行协整检验。为了保证结论可靠，分别采用Pedroni的统计量和Kao的ADF统计量进行面板协整检验。检验结果如表3所示：

从检验结果可以看出，大部分检验方法的结果在显著水平下拒绝原假设，因此，本文认为地方经济增长与土地出让收入、劳动力投入及固定资产投资之间存在着长期稳定的均衡关系。

C.实证结果

在确定地方经济增长与土地出让收入、劳动力投入及固定资产投资之间存在协整关系之后，本文将以下模型

四、“土地财政”在正、负效应中如何转型

理论上，作为稀缺生产资料的土地，所有者或使用者利用其参与社会经济活动并获得收益是一种合理的经济行为;同样，政府作为公共产品的提供者，对于生产资料的交易、所得采取相应的税费措施也属于以政控财、实现政府调控经济目标的合理内容。从制度框架看，我国实行的是土地公有制和土地用途管理制度，因此，政府兼具土地资源管理的规划、审批、执行及使用占有等多重任务，调控土地资源具有独有的强势地位。目前我国仍处在以城市化为主要内容的产业转型升级阶段，今后一段时期内必然还将继续在某种程度上发挥“土地财政”的历史作用。因此，无论从理论上还是从制度上看，政府依靠土地优化资源配置、将土地作为调控经济的手段和形成政府收入的“生财”手段本身并无问题。

回顾我国的工业化、城市化进程，土地财政发挥过重要的、积极的作用，随着改革的深入，其制度弊端越来越明显和突出，已经成为经济社会可持续发展的障碍。但是，由于相关的有效制度供给不足、约束和管理不到位，我国“土地财政”呈现出“以经济建设支出为主要支出，以土地收入为主要收入来源”的特点，土地配置与财政分配有所游离，造成地方财政收支结构扭曲。土地是一种稀缺资源，这就决定了土地出让收入为主的“土地财政”具有典型的不可持续性，资源开发得越深入，问题就会越突出。首先，地方政府通过“土地财政”的融资模式，与银行等金融机构相结合，以举债方式实现了资金的融入，以土地作抵押融资进行基础建设，在现行体制下融资规模容易失控。地方政府对土地财政依赖程度越大，土地储备贷款额度通常越大。但是，一旦土地出让价格出现波动，地方政府将出现财政危机。其次，我国的土地融资由于缺乏监管，以及土地出让和抵押在实际运行过程中存在巨额利益因而常常出现违约、寻租等情况，导致腐败的滋生和土地资源的不合理配置，比如政府土地征管中的不合理征用，以及征用后补偿不合理等因素对被征地人利益的损害。发生这种情况时，征地行为对被征地者而言就是对其财富的掠夺，有可能间接减少收入，使其处境恶化。这无疑为社会安定积累了不利因素。再次，在城市化和国民经济高速发展条件下，我国房地产市场需求旺盛，高地价必然向下游商品房价格传导，高额回报的房地产业必然吸引其他产业资本进入，影响其他实体经济发展，阻碍产业转型升级。最后，由于金融体系的高杠杆特征，一旦出现问题，损失往往被放大，甚至可能影响整体经济的运行。

显而易见，“土地财政”背后是有原因的。从财政收入分配的角度看，分税制改革导致了“集权”的出现，因为作为地方政府税收主要来源的增值税增量由中央政府直接控制。但是，从财政支出的角度看，中央财政支出和地方财政支出的格局并没有因为分税制而发生明显改变，而且还呈现放大趋势。由于分税制集中了地方预算收入，却并没有改变中央政府和地方政府的支出格局，结果中央集中的收入仍然需要通过转移支付由地方政府支出。值得注意的是，经过上述“一上一下”的过程，地方政府可以自由支配的财政收入份额明显减少，但支出压力并没有减轻，甚至还出现增加的势头，这就是学界通常所说的分税制“财权层层上收、事权层层下移”而导致地方政府事权、财权不对称的问题。这种制度压力使得地方政府必须寻求新的地方财政收入增长源泉。作为财政包干制下形成的追求财政收入增长的利益主体，在分税制后，地方政府的这种利益主体意识非但没有削弱，反而被大大加强了。对于地方政府而言，急迫的问题是如何寻求新的、能够自主支配的财政收入以缓解支出压力。“土地财政”便应运而生并且快速膨胀起来。可见，“土地财政”是其内、外因素使然的结果。对于“土地财政”的简单否定或者简单肯定都不是科学的态度。

总体来看，在现行制度框架下，“土地财政”仍不可或缺，且主要还应该用于地方经济增长和城市建设。离开土地财政，将城市化带来的城郊土地非农使用增值收益全部留给农民，这与当前中国土地制度安排中的“涨价归公”基本原则也是相悖的，而且对中国经济未来发展可能造成致命的伤害。因此，不能因为土地财政本身存在弊端就采取完全否定和彻底取消的态度。正确的态度应该是不断地完善土地财政，推动其转型。

从短期角度看，应侧重于采取相关治标措施。第一，以构建“公共服务型”政府体制为原则，改变GDP导向的干部考核机制，在干部考核指标体系中增加民生指标权重，将土地财政状况纳入地方政府官员的考核和离任审计内容，完善对地方政府的政绩考核，促进地方政府关注社会和谐和可持续发展。第二，从土地财政收入中截取一部分设立专项资金，解决土地财政可能带来的生态破坏、被征地人员后期安抚等社会问题。第三，逐步改变目前我国税收制度中增值税占比过大的问题，将政府税收的主要来源由增值税过渡到所得税。第四，完善土地出让收支管理制度，将土地出让收支全部纳入政府性基金预算管理，使土地出让收入和支出实现全过程透明化。 从长期看，土地的稀缺性和公共性决定了土地的增值收益应该以社会和人民为本〔5〕，必须立足社会和谐可持续发展而创新制度。第一，财政体制改革应与土地制度改革同步进行，以改变地方政府对土地收益的财政路径依赖，通过改革土地制度，保障土地产权的社会公平进而推动构建稳固的地方公共财政制度基础。改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，将土地经营职能分解出去，打破地方政府垄断土地一级市场的格局，完善土地增值收益分配机制，逐渐改变当前财政分成体制;第二，规范国家对土地收益的使用支出，可以考虑把土地财政收入纳入中央政府专项收入，实行基金式管理，让中央政府承担原来由地方政府承担的一些教育、社会保障和农业科技事业支出。第三，通过再造预算约束政府，推进预算改革，引入现代预算制度，将各级政府包括“土地财政”在内的各种行为展现在阳光下。第四，重新构建中央和地方的税收和财政关系，按照事权与财权相统一的原则，调整中央与地方政府的税收来源和财政支出结构，减轻地方政府预算内的财政压力。将土地预算纳入中央范畴，由中央统一调配审核土地资源预算，适当限制土地供应量。第五，中央和地方政府应努力开拓新税源，将原有的房产税、城镇土地使用税、耕地占用税进行综合改革完善，以“简税种、宽税基、低税率”的原则开征房地产税。第六，探索完善地方政府发债融资制度，使地方政府形成合乎逻辑的融资途径。中央政府应着手制定有关政策和法规，对土地储备的宗旨目的、收储范围、机构设置、法人地位、储备土地的贷款资格、抵押方式等作出明确的法律规定，结束政出多门、各行其是的无序状态。

〔参考文献〕

〔2〕蒋省三，刘守英，李青. 土地制度改革与国民经济成长〔J〕. 管理世界，2007，

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〔4〕周飞舟. 生财有道：土地开发和转让中的政府和农民〔J〕. 社会学研究，2007，

（1）.

〔5〕仇保兴. 对地方政府“土地财政”的理性分析及兴利除弊之策〔J〕. 城市发展研究，2010，

（4）.