地方服务型政府建设的路径选择

【摘 要】社会经济的高速发展引发了世界范围内的管理浪潮，我国的行政体制也随之变化、改进以适应新的挑战。借鉴了企业经营管理中的顾客导向观点并在重新界定内涵的基础上引入到行政机制，将公民视为政府的顾客，建立服务型政府以提高政府绩效，构建政府与公众的互动关系，得出地方服务型政府建设的有效路径。

【关键词】服务型政府 顾客导向 公众参与

经济、社会的发展催生了20世纪70年代末以来世界范围内的“行政革新”即“政府再造”运动，推动了“官僚制”向“后官僚制”转换。尤其是本世纪以降，互动式对话、建立社会共识等新模式成为组织运作的核心手段，企业式政府管理、公民参与式行政等概念在实践中也不断开拓着新公共管理的视域。

综观我国政府管理模式的转变历程，根深蒂固的官本位思想，从潜意识层面影响着我国公民，导致公众看待政治决策运作时表现为冷漠参与、被动服从，即便是能够主动参与其中，但如下种种问题：传统官僚科层制的管理危机和社会公众对政府的信任危机出现;信息因散布便利而再难以为少数人所垄断，专家的社会调查永远无法完全反映现状，行政专家治国的理性受到削弱;加之社会管理的作用对象――公众，其个人的主观能动性表现在政府决策的应对上是接受性的弱化，等等，已经逐步成为了我国政府的执政瓶颈，因此，政府有必要对其职能重新梳理，对原有职能以及相关政府流程进行精简、合并、重组，而如何透过有效的管理提升政府效能，已成为众所瞩目的迫切问题，成败的关键则在于我国政府能否体察环境的变迁，迅速调整政府行政体制，进而实现国家的长治久安。

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”这就意味着，政府加大公共服务外包力度，引入市场竞争机制，将打破政府垄断，克服政府某些服务专业性的缺失，发挥承包方专业化优势，减轻财政负担，实现资源优化配置。基于此，本文认为有必要重新审视“顾客导向”在服务型政府构建中发挥的重要作用。

一、顾客与服务型政府的关系

社会契约论认为国家和社会的产生是为了克服自然状态的社会给人们所带来的种种不便而产生的。美国著名经济学家詹姆斯.M.布坎南创立的公共选择理论则主张将“理性经济人”引入公共管理活动领域，利用公众认可的规则指导，透过市场的力量改善政府功能，提高行政效率，更多的依赖市场机制来提供公共服务，并认为“最好的结果”是市场力量的作用最大化。

顾客为企业之基，公众则是公共管理服务型政府的标的顾客：一方面，作为具备多重角色的顾客，社会公众是公共服务的消费者，是资源使用者也是资源创造者，其拥有选择权以影响政府行为;另一方面，作为公共物品的提供者或者解决社会问题的“被授权者”，政府有义务让公众了解相关公共服务的机制、运作、成本等内容，以提供最佳的服务，提升民众福祉。

公众按与政府的相对关系可分为内在顾客与外在顾客，前者是组织内部本部门或单位以外的其他部门、单位或者个人，如基层公务员等，是政府决策的承担着或执行者;后者则指组织最后产出的直接受益者和间接受益者，即普遍意义上政府行为的作用对象。

社会大众是否愿意成为社会治理的参与者、配合者，基层公务员是否愿意扮演政治沟通者、施行者，等等，都对政府效能的提升关系重大，顾客与政府之间相辅相成的关系，决定着作为执政主体的政府有必要效法企业引入顾客导向机制。因此，整合发挥社会资源，构建多中心的、合作式的、网络状的复合治理模式，发挥群体努力形成的“乘数效应”显得尤为重要。

二、构建服务型政府中顾客导向的引入机制

自党的十七大对我国今后五年“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”做出总体部署后，政府运作注入服务理念的时代列车加速开进，服务型政府的构建成为目前我国政府建设的重心。

顾客导向策略是运用于政府再造的重要工具，它借用私人部门顾客至上的理念，应用于服务型政府的架构之下，以日益增长的公众需求与其期望之间存在的差距为基石，健全公民问责制度，以此，促使政府提高服务品质，建立公民与政府的合作伙伴与信任关系。

笔者针对顾客导向的引入机制，设计路线图如下图一。

传统的行政官僚体系在引入市场机制后得以修正，顾客导向理念将人民视作政府服务的消费者，当竞争概念被注入到公共组织后，政府职能在某些领域的运作由国有化转换为民营化、委托外包化，以实现公共组织内部的市场化。此时，行政人员为追求绩效，在个人素质中加入企业家精神的元素，大胆创新，追求政府行政变革，把自己作为“掌舵者”而非“操桨者”，以应对社会的挑战。

当公民参与意识增强并追求与政府共治时，在公民本位与社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的格局下，现代的服务型政府观念形成，政府与顾客之间产生互动，政府为消费者提供产品、服务和其他资讯，顾客则对供应者提出要求、指示及回馈，与此同时，政府是顾客期望的消费者，顾客是政府期望的供应者，政府与顾客之间即是供应者与消费者的双向互动的关系。

图一 “顾客”导向引入机制 三、服务型政府与顾客的互动流程

引入顾客导向的机制后，政府不得不转而思考如何与公众实现互动，Osborne和Plastrik曾指出：顾客导向策略的最佳运作模式，是行政官员能根据顾客满意的观点，设定公共组织的目标，并要求服务提供者向顾客的满意度负责。

政府以顾客满意为导向，建立绩效评估机制，在厘清自身行政职能后，重塑其结构体系，通过组织内部行政人员的努力，建构一个公众满意的服务机制。当社会公共危机发生时，政府决策应对，与作为第一手资料获得者的公众互动，促其对政府治理意见反馈，若公众不满意，政府即建立顾客抱怨的灵活处理机制，重回决策层再循环此流程，直到其满意为止。当问题予以解决后，政府还需进行“售后服务”，后续追踪以期得到公众认同，从而实现循环的良性运转。

四、对我国服务型政府构建的策略建议

我们已在上文探讨政府引入顾客导向的机理，并以流程图设计分析了政府与顾客之间如何实现良性循环式的互动，然而，政府与顾客实现社会共治是一场长久而持续的“攻坚战”，二者中任何一方的不配合，都无法实现真正意义上的参与治理，也就无法实现服务型政府的构建。为此，笔者提出建议如下：

（一）重塑政府职能范围和责任

政府简化、合并无所助益的业务目标及内容，把某些服务项目外包给盈利或非营利组织，提供顾客消费者选择权，建立同业者竞争;实施行政授权：对组织授权，将预算权、人事权及采购权等由中央下授至各级行政组织;对成员授权，将决策权下授至第一线工作人员或由具备第一线工作经验与知识的人员参与组织的重大决策;对社区授权，将部分控制机制转给到地方社区、非营利组织，以增加个人、私人部门和民间团体提供公共服务的机会，从而实现政府的高效率运作，并在一定程度上增加社会就业率。

（二）加强政府对顾客的管理

对于内部顾客，政府应给予的行政取向是自上而下的参与管理，即推行基层公务员制度改革，向地方分权、向下授权，但要针对各单位不同的实际情况，建立以科学的绩效管理和评估体系为标准的服务评判尺度;地方则要与上级互动配合，通过能力主义和实绩主义的标准进行工作的考核分析，让基层组织将其职能发挥到最大，此外，还要健全立法，避免公务人员寻租、创租情况的发生。

（三）拓宽公民参政议政的渠道

既拓展内在顾客参与政治的广度和深度，又加强外在顾客以不同形式广泛参与政治的程度：提供公平、公正、公开的公民参与渠道和沟通平台，实现参与主体的多元化和参与形式的多样化。一方面，完善我国的人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度以及民族区域自治制度等，在制度层面上给予内外部顾客监督的平台;另一方面，政府通过主动方式，如民意调查制度、满意追踪制度、政府官员接待日制度、听证制度等，以及被动方式，如顾客意见箱制度、免费电话制度等，与民众互动，同时，加强电子政务建设，使所有民众（特别是社会弱势群体）在平等自由的基础上利用网络与政府进行双向沟通，采用电子公文、电子新闻等方法，实现资讯快速有效的传播。

（四）构筑利于公民参与的政治文化

首先，树立政府公务人员为民服务的价值观念，通过一系列的整治措施加大官员政治教育力度，如每年随机抽样，调查政府官员的政务公开度、群众满意度和承诺兑现度等，并以此作为官员升迁和薪酬配给的重要指标，确保政府严格执行“政府-公民”互动的长效机制，保证其循环持续的运行。

其次，大力发展我国的文化教育事业，提高全民的文化素质和政治素质，增强公民政治责任感，在公民参政议政的过程中可以给予一定的物质奖励，如发放消费抵用券等，既加强公民参政力度，又在一定程度上拉动内需。

五、结语

“顾客”导向下，让政府对公民有更深的投入和更进一步的承诺，公众当家作主，并与政府协力完成社会治理的共同使命，使民主行政的实践得以落实。但是，顾客导向并不代表政府要处于劣势地位，而是要求政府对民众进行互动式的管理，建立互为主体性的社会，从而不仅促进政府服务品质与效能的提升，也重新肯定了公民的社会价值。

在当前技术环境的急速变迁，多元化、全球化与网络化并存的后现代社会环境下，我国政府必须强化企业意识，构建服务型政府，在现有的自上而下的科层制权利线的基础上，依靠社会各个参与者的建立起横向的行动线，以政府作为中心，辐射到市场、公民社会组织、专家以及个人等，从而形成互动与依赖关系。相信我国政府必定能通过其不断改进革新的管理策略，实现我国未来行政体制向着更加多元、高效的方向发展，绘制一幅和谐社会人人共享的美好图景。

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