由明朝“考成法”谈起

[摘 要]从历史上看，治国有三个核心内容：任人、信赏、必罚，其实就是讲的吏治问题，吏治在历史上便是评价一个君主是否有作为，是否能够治理好国家的重要标准。治吏之重在于考课――把握绩效评估的关键，可以说每个朝代的治吏之道都是重视对官吏的政绩进行考核。本文尝试以明朝考成制度为例探索中国古代职官考课制度的沿革及其现代启示的内在规律性，从而发掘对当今地方政府绩效评估制度的启示。

[关键词]京察;考成法;绩效评估

一、明代考成法形成的历史背景由来及内容

（一）“京察”与“外察”

按明制，京官每六年考察一次，叫做“京察”，管理京察的，是六部尚书之首的吏部尚书会同都察院（主掌监察、弹劾及建议）左都御史共同负责。地方官每三年考察一次，是为“外察”以“四格”、“八法”为升降标准。

“四格”为：守、政、才、年。每格按其成绩列为称职、勤职、供职三等。列一等者记名，得有升任外官的优先权。

“八法”为：贪、酷、无为、不谨、年老、有疾、浮躁、才弱。考察之后将官吏分为称职、平常、不称职三等，对不称职者予以精神、物质或行政等方面的惩戒或处分。可以说，“京察”与“外察”明确规定了考察的具体方式方法，官员考察遂制度化和定型化;考察的查处标准和办法以及考察责任、程序等由不明确到明确;对官吏的考察制度得到了比较有力的实施，也取得了比较良好的效果。

作为为明朝职官考课制的基础，“京察”与“外察”也存在着很大缺陷，没有制度秩序的保障;再者就是古代对官员的考核任用上有许多分类，以贵贱区分为基础的阶级分类，以区域优劣为前提的区域分类，以出身和资历为基础的等级分类，以籍贯和亲属为区别的嫡亲分类等等，反映了浓厚的封建意识，使很多优秀的官吏被压制甚至埋没，而有些“庸才”却被重用。

（二）考成法

其内容可概括为两条：

其一是六部和都察院要把所属官员应办之事，酌盘道路远近，事情缓急，规定出完成期限。然后分别登记在三个帐薄上，一本由部、院留做底薄，一本送六科，一本送内阁。

其二是六部和都察院分别按照底簿登记，对所属官员承办之事，逐月检查，完成一件，注销一件。如未按期完成，必须如实申报，否则以违制罪论处。六科根据帐薄登记，稽查六部的执行情况，惊半年上报一次，并对违限事例进行议处。内阁亦根据帐簿登记，稽查六科，井对欺除事例进行惩处。这样，月有考，岁有稽，内阁总其成。“致理之要，无逾于此。”

二、考成法的意义及对明代的影响

考成法的实施，建立以内阁领导六科、再以六科监督六部，并以六部统率文武百官及地方抚按的新体制。所谓“内阁集权”，就是使内阁成为整个国家的政治中枢，由内阁首辅来指挥整个国家机器的运行。破除了嘉、隆以来“纪纲不肃，法度不行，上下务为姑息，百事悉从委拘”的状况。创行考成祛是为了对各级官员实行“询事考言，以言核事，以事核功，的考核，做到“用人必考其终，授任必求其当，诵舍进退，一以功实为准”“致理之道，莫急于安民生，安民之要，惟在于核吏治”，只有整顿好吏治，才能有行法之人，所以张居正的改革从整顿吏治入手。而“稽察吏治，贵清其本源”，只有整顿好这些关键的领导机构，方能形成改革的突破口。

张居正凭借考成法所建立的以内阁为首的组织系统和统治体系实行内阁集权，首辅执政”明确规定由内阁控制六科并进而控制部、院乃至抚按等地方长官，建立了中央对地方政府的直线绩效评估机制。加强了官吏的督促与考核，然后下令裁减从中央到地方各级行政部门的冗官，从而提高官吏的素质和行政效率。获取了一个素质和效率较高的行政体系。这说明重政绩考核，凭政绩用人，是各个朝代奖勤罚懒、选贤用能、整饬社会、改善吏治的重要措施和共同特点，也足见政绩对官员升迁和吏治建设的重要作用，是古代官僚政治得以良好运行的重要保证，只有对官吏进行严格而又有效的考核，可以使官吏尽忠职守，提高效率。[3]可以对官员发挥监督，约束、鞭策与激励的作用，可以说对官员清廉、百姓乐作，乃至国力的强盛都发挥了巨大的功能。

三、考成法对我国现行绩效评估机制的启示

（一）我国现行政府绩效评估估机制的由来与引入

政府绩效评估强调以结果为本;评估活动过程谋求信息沟通机制在政府部门之间、政府部门与公众之间的建立与完善;评估结果的使用谋求政府责任实现机制的加强与完善;评估标准包含效率、行政能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的绩效要求;评估目的就是要规范行政行为，提高行政效能，使政府部门在管理公共事务、提供公共服务和改善公众生活质量等方面具有竞争力。

绩效评估真正运用到政府公共管理中来，则是始于20世纪50年代美国的绩效预算制度（Performance Budgets）。自20世纪70年代以来，政府绩效评估作为西方发达国家政府再造的重要内容和根本性措施在财政预算、政府人力资源管理等方面得到了广泛运用。在“新公共管理”理论的影响下，我国学者乃至实践家们深感西方国家政府绩效评估措施的有效性和创新性，为了急于解决我国政府公共管理面临的效率问题、服务质量问题和公众满意度问题，在已有考核制度与措施中引入了政府绩效评估

改革开放以来，为建立“办事高效，运转协调，行为规范的行政管理体系”，我国进行了行政管理体制的持续改革。在变革观念，转变职能，调整组织结构，改革行为方式的同时，借鉴和引进国际流行的新的管理机制，管理技术和工具，努力提高政府的效能。而在西方国家政府绩效评估理论于实践的影响下，自20世纪90年代以来，中国政府对绩效评估日益关注，并以多种多样的方式来推行这一实践，中国各级地方政府更是对这一领域进行了探索实践，走出了一条具有中国地方特色的政府绩效评估道路。[4]

（二）考成法对政府绩效评估的借鉴

考成法的为政方针是“尊主权，课吏职，行赏罚，一号令”。而封建王朝的官府本为一体，《尉缭子・武议》中对官府有着这样的概述：“农不离其田业，贾不离其肆宅，士大夫不离其官府。”可见在封建王朝中官与府的绝对统一，因此考成法中严格对各级官吏贯彻朝廷诏旨情况的考察亦可理解为对封建地方国家行政机关的考核。

加强中央政府垂直领导在行政的系统内部建立自上而下的严格的绩效评估制度，通过对对地方政府进行有效的监控，以梯次分明、分工明确、有序契合、运转有序的考课制度，行之有效促进和巩固中央政府相关精神与政策的普遍推行。从而避免地方政府根据自己先前的经验或者教训来投机取巧，以损害国家政治安全的方式来赚取绩效评估中的高评价。并在加强垂直监控的同时学习明代以内阁控制六科，六科督察六部，六部督察地方藩、臬等司及抚按官，再以两司督察府州县官注重上下级相互监督，完善层层督察与监察制度。

通过对当前地方政府绩效评估内容的补充和完备不断的变革和创新，灵活而严谨的绩效评估方法和具体而明确的绩效评估内容相得益彰，使得地方政府绩效评估制度在内容和形式上能更好地服务于人民大众、维护社会稳定。[5]在绩效评估时间周期化，时间上相对集中，绩效评估定期化专门机构的设置为绩效评估的有序运转提供了组织保证，同时也促进绩效评估的制度化和法制化有了时间、机构、程序和措施的保证，使我国绩效评估制度像是一部受到严格控制的机器，有效运转，被自然地纳入与社会治理一体化的运行轨道之中，实现人民新的政治和谐进步、经济和谐发展、社会和谐昌盛、文化和谐繁荣、生态和谐自然。

参考文献：

[1]孟昭信：《试论张居正的“考成法”》，吉林大学社会科学学报1993年第5期

[2]戴冬冬：《中国文化对绩效评估的影响分析》，东北大学学报（社会科学版）2004年9月第5期

[3]蓝志勇胡税根：《中国政府绩效评估：理论与实践蓝志勇》，《政治学研究》2008年03期

[4]尚虎平：《我国地方政府绩效评估悖论：高绩效下的政治安全隐患》，管理世界2008年4期