权力监督与国家治理能力现代化

〔摘要〕 鉴于权力的整合与协调功能，政治文明的核心应当在于不断提升权力的社会性与公共性，进而揭示权力在国家治理进程中的主线功能。然而，国家与社会之间的张力以及由此形成的意识形态，导致权力运行明显背离其应然状态，严重掣肘国家治理能力，权力也因此在国家与社会的消长中受到日益普遍的监督。因此，权力监督应当重视体制内外两种主体的优势互补，追求依法监督与以德监督的统一，实现从功利性监督到道义性监督的跃升，进而以规范的监督实践提升公民素质，促进国家治理能力现代化。

〔关键词〕 权力监督，国家治理能力，权力功能，权力属性，治理能力

在国家与社会的关系中，虽然社会长期臣服于国家，但也未曾被完全剥夺自治空间，尽管此时的自治能力相当有限 〔1 〕 （P6 ）。随着商品经济的发展、国家与社会的结构分化，社会自治的空间与能力得以空前回升，也对国家治理能力提出更高要求。在此背景下，关于国家治理的研究成果日益丰富，但权力在其中的关键地位与主线功能仍未受到应有的重视，更遑论规范权力、保障权利的权力监督的重要影响，进而要求学界予以关注。

一、权力关系：国家治理能力现代化的内在主线

国家治理能力现代化的时代背景和国别特征并不能否认国家治理悠久的历史传统、辩证否定的历史进程和值得借鉴的现实意义。追本溯源，国家治理是社会自治在政治生活中的异化形式，是公共权力基本属性的变相重现。随着国家与社会的结构分化，国家治理逐步摒弃排斥社会的传统做法，开始走向尊重民众地位与智慧的现代形态。作为这一历史逻辑的现实诉求，国家治理能力现代化不仅没有回避我国治理实践中的痼疾，而且凸显了权力在其中的主线功能和现实影响。

（一）权力功能视域中的国家治理。作为永恒的社会关系，权力始终在推动人类的发展进程，以至于“对权力的渴望，？是人性的基本表达” 〔2 〕 （P28 ）。基于历史的理论研究也充分说明，作为一种沟通个体与共同体的社会关系，权力始终发挥着整合与协调功能。一方面，人的社会属性要求权力具有化分散为集中的整合功能，以克服个体的弱小能力，获取更多的生存空间，以至于“没有权力，便不可能存在任何家庭、市民社会、种族、整个人类” 〔3 〕 （P255 ）。所不同的是，前国家时代的公共权力形成了自然共同体，国家时代才让位于政治共同体。另一方面，在整合功能的基础上还发展出协调功能，以化解矛盾，促进社会稳定发展。只是在前国家时代，“一切争端和纠纷，都由当事人的全体即氏族或部落来解决” 〔4 〕 （P95 ），而国家时代则更多诉诸暴力，并逐步建立起强大的国家机关。这样，对比这两个时代的权力现象，前者既表现出自发的社会性，又因广受制约而体现出真正的公共性，但后者的社会性更具强制色彩，其公共性也明显受到侵蚀。不仅如此，前国家时代原始而真实的社会自治最终因国家面世而逐步让位于国家主导的政治统治，社会也因此陷入被动受制的境地。

当然，这种“离开古代氏族社会的纯朴道德高峰的堕落” 〔4 〕 （P96-97 ）也并非毫无顾忌，至少要维护共同体的存续。这样，即使在阶级矛盾最为尖锐的时期，权力仍在发挥其双重功能，以保证最低限度的社会性与公共性，社会自治也因此微弱而顽强地存在于政治生活中，国家更要进行相应的治理努力，以回应社会自治的基本需求，以期在“善政”中延续其政治统治。所以说，“只要有国家，则必然有国家治理” 〔5 〕。由此可见，作为一个有起点、无终点的历史进程，社会自治虽曾长期蛰伏于国家治理之下，但未从销声匿迹，即使在国家主导之下，也不曾丧失其所有空间。所以，国家治理应当是社会自治的特殊形态，即主体有所偏重而客体一贯如初，以至于作为治理客体的社会可以划分为国家治理的社会和为自己治理的社会 〔6 〕 （P37 ）。这样，国家治理不只是现代性产物，国家治理能力现代化也不只是即兴臆造的学术显词，其内含着合乎规律的历史逻辑和演进过程。

（二）国家治理：从传统到现代的转型。随着国家与社会的消长和分化，地位日隆的民众必然追问政治统治的资格和动机，进而从国家时刻提防和加以驯服的对象，逐渐成长为国家的合法性源泉，并要求国家设法改变丰取刻与的传统，在节用裕民中不断凸显其社会属性，以证明其存在价值 〔7 〕。这样，社会也就开启了常态制约国家、规范权力运行的进程，权力的社会性与公共性也经过历史拐点，重返不断彰显的正途，以至于社会从国家存在的物质基础，逐步转变为国家服务的主体，国家也因此逐渐“成为包容各种差异性的世俗权力体系” 〔5 〕。而所有服膺于这一过程中价值重构的国家更是“毫无例外地把人民主权、法治精神、自由平等等理想的政治修辞作为其赖以存在的理由” 〔5 〕。在此背景下，即使国家的政治职能依然在场，其社会职能也明显实现了辩证回归。作为政治统治的曾经附属物，国家治理更是开启了从传统到现代的转型，并逐步获得相应的制度保障和民意基础，日益成长为独立的政治活动与政治文明的主要路径。

随着国家治理的转型，实践经验的理论化自然也会瓜熟蒂落，而国家失败、市场失灵的教训更加凸显了国家主导、全民参与的重要性，彰显了现代治理的基本主张：“治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力使别人服从”，其中“既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制” 〔8 〕 （P5 ），进而显示出多元主体广泛参与的无限空间。在此背景下，作为这一趋势与我国国情交汇的客观要求，国家治理能力现代化也成为我党提升执政能力的应有之义和因势利导的果敢抉择。这一抉择既否定了少数人独享权力、偏好人治的传统，又强调了尊重民意、维护民利的需求，进而多视角地彰显了民众的地位和作用。这样既凸显了国家规范治理社会的现实价值与社会有待发展的自治能力，又在理性的历史超越中内在地指向社会自治能力现代化，进而在更高起点上展现了两者令人期待的互动与交融。

（三）国家治理能力现代化中的权力主线。如上所述，国家治理事实上是国家主导、针对社会的治理，其中也内含着主体能力不断提升的社会自治。立足现代治理的基本理念和当下的政治生态，国家治理能力现代化必然要求主动顺应现代社会的发展需要，在实质治理中实现由国家主导的“善政”发展为多主体参与的“善治”。这样，虽然其词义主体仍是国家，但功能主体明显包含了作为其价值主体的全体民众，进而克服了传统治理体系的单一主体和价值错位，贯通了社会从他治辩证回归自治的路径，同时也明确了民众自我提升及其与国家协同共治的应有担当，而非形式互动或私利冲突。这样，尽管在未来相当长的时间内，国家仍将是社会健康发展的必要条件和治理的主导者，但如无民众的积极担当，国家治理能力现代化仍难预期。

立足宏观视角，国家与社会的消长始终蕴含着规范权力运行的诉求，其规范性也因此成为国家治理能力的核心指标及其辩证发展的内在主线。而在当下，国家治理中的各种问题也可以归咎为不尽规范的权力运行，其中既有权力主体职业素养阙如的原因，也有民众权利与义务失衡的因由。这样，相对于上述规定与现实制约，更为迫切的现实任务显然是要通过规范权力运行，实现治理中的平等互动，进而要求权力运行摒弃单向、封闭的传统模式，以更加开放包容的态度，追求国家与社会的良性互动，提升双方协同共治的能力，以“善治”推动国家治理能力现代化。这样，国家治理能力现代化既强调了国家的角色转换和元治理的主体责任，又重申了社会的现实担当和终极价值，进而凸显了权力深嵌其中的主线功能。就此意义而言，对国家治理能力现代化的强调，显然是我党对社会发展规律的尊重，是身处全球性治理危机的政治自觉和理性借鉴，更是直面权力失范的主动担当与提升执政能力的政治抉择，必将为社会主义现代化注入持久强劲的动力。

二、权力失范：国家治理能力现代化的深层制约

基于国家与社会的不同角色，双方能够通过权力运行，进行优势互补的错位发展，顺势而为的国家与日益理性的社会更应按照现代社会的要求提升国家治理能力，为社会进步提供更具社会性与公共性的权力资源。然而，权力的本质是利益驱使的社会关系，具有浓厚的人格化色彩，难以摆脱私利的羁绊，进而从特定视角凸显了国家治理能力现代化的制约因素。

（一）体制内因素滋生的权力失范及其影响。最初的公共权力因国家面世而迅速异化，其基本属性至今仍有所缺位，更有明显的努力空间。一方面，权力与现实利益的关联激发了权力失范的主观动机。现实中异化的权力仍明显夹杂着主体的私利化企图，甚至作为一种意识形态，在政治生活中顽固存续。在此背景下，权力的人格化运行更是难以抵制权力主体的贪欲，甚至赋予其冠冕堂皇的理由，进而强化权力的封闭性与个人性，以满足主体的狭隘诉求，以致权力主体“为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人” 〔9 〕 （P110 ）。受其影响，通过执掌权力，满足各自私欲，已成为许多人心照不宣的本能诉求，甚至在市场机制的助推下畸变为权力主体的普遍动机，催生出严重贪腐。另一方面，亟待改善的制度环境为权力失范提供了温床。相对于权力主体的贪欲，基于制度阙如的不作为和乱作为等现象更为普遍，甚至因无确定的主体而被忽视，或因被视为本性之举而得到宽宥。究其原因，其中既有制度缺失而欲望横行的因素，也有技术缺陷导致的自由裁量失度的缘故。在此背景下，即使权力主体不能实现私利最大化的预期，也乐于将成本最小化视为次优选择，进而导致权力失范屡禁不止，甚至对严重贪腐推波助澜。

显然，基于传统惯性，体制内的痼疾更现实地影响着权力运行的环境与权力主体的偏好，进而导致权力运行更多听从于权力主体的个人意志，以致加剧了权力的异化倾向，侵蚀了权力的基本属性，制约了国家治理能力现代化。一方面，在传统惯性和现实诱惑的双重作用下，一些权力主体往往置权力的社会性于不顾，恃权轻法，片面凸显其强制性和暴力色彩，甚至将权力视为个人资源而加以挥霍。这样，他们既不会主动顺应国家与社会的消长趋势，也无法体会国家日益凸显的社会职能和治理需求，也就必然挤占国家治理的努力空间，侵蚀权力应有的整合功能和公信力。另一方面，一些浸淫其中的权力主体往往会因权力的支配与服从关系而固守唯我独尊的心态，蓄意维护不平等的社会关系，听任体制缺陷的蔓延，甚至在抱残守缺中结党营私，因而不可避免地加剧了社会风气的保守气息，自然也就无法奢望其自觉倾听民意、主动化解矛盾的努力，更遑论权力的协调功能以及民众对权力公共性和国家治理的信心。显然，在国家治理能力低下与腐败的相互影响中，普遍缺乏自我约束和治理意识的权力主体在顽固延续“人性恶”意识形态的同时，目无制度规定与正当民意，自然也会诿卸其在治道变革中的主体责任，或简单应付乃至蓄意抵制国家治理能力现代化的政治自觉和制度宣示，进而侵蚀国家意志的科学性与执行力，瓦解国家的合法性资源。

（二）体制外因素导致的权力失范及其制约。权力的政治化明显固化了国家与社会的二元结构，但也凸显了民众素质与权力运行规范性的正向关联。然而，面对普遍的权力失范，许多民众仍缺乏足够的公民意识，更遑论其自我批判和主动担当。一方面，不少民众仍在固守传统观念，放纵权力运行。受传统观念影响，他们对权力仍有明显的敬畏之心，即使痛恨权力失范，通常也只是腹诽心谤，极少诉诸常态理性的纠偏行动，至多寄希望于权力主体的政治自觉和道德自律，或期待更高层级的贤明政治和制度供给。在此环境中，即使对自身利益的真切关注，通常也不是诉诸正当的维权行动，而是对权力主体曲意逢迎，以求恩泽于己，自然会为权力失范提供许多回旋余地，甚至诱发权力腐败。另一方面，膨胀的权利意识又严重侵蚀了权力运行的自主空间。面对失范的权力，一些具有权利膨胀意识的民众通常不是反躬自省，而是迅速撇清其与国家的联系，甚至心安理得地占领道德高地，对权力主体大张挞伐。这样，他们不再相信权力的应然追求和相关的制度规定，习惯性怀疑权力运行的所有动机，肆意放大或扭曲其中的正常偏差，进而在否定性批判中抵制集体主义价值观，诿卸其应有担当，甚至质疑国家的现实价值，鼓吹无政府主义。显然，这一基于偏见的偏激并非出于维护社会利益的需要，而更多在于自身缺少从中获利的机会，甚至还夹杂着对腐败行为的妒羡，自然无法提升权力运行的规范性，甚至会掣肘权力的正常运行及其双重功能。 国家与社会的消长与动态平衡需要权力主体的自我约束和自我规范，自然也需要民众的自我锻炼和自我提升，进而内在地规定了民众的相应义务。然而，民众的上述表现显然与这一规定背道而驰，也必然制约国家治理能力现代化的进程。一方面，民众敬畏乃至神化权力，既难以及时发现权力失范，也不会追究其深层原因，也自然不会奢望与权力主体平等的政治地位，甚至放弃与其协同共治的权利，必然助长权力主体自以为是的心理优势，也无法期待他们主动顺应治道变革的现代要求，更遑论在自我约束和自我规范中推动国家治理能力现代化。另一方面，如果说敬畏权力作为传统治理中的普遍表现，并不符合治道变革的基本精神，那么，因权力失范而怀疑权力的双重功能，刻意严苛权力主体，同样会侵蚀权力的基本属性和社会的根本利益。在此环境中，很多民众沉溺于精明的个人算计，必然将权力主体置于动辄得咎、进退维谷的困境，挤占权力运行的自主空间，甚至蓄意掣肘权力主体正常的职务行为，社会也会因此成为追名逐利却无人担当的名利场。这样，国家治理能力现代化对民众素质的规定，尤其是其公共精神和勇于担当的使命，也就毫无落地生根的可能，更遑论他们在此过程中对其不当利益的自觉屏蔽和主动舍弃，及其对权力运行的理解与支持，国家也会因此丧失其在治理能力现代化中的社会资源与主导作用。

三、权力监督：国家治理能力现代化的现实路径

在现实国情下，权力监督的非独立性和低准入性明显契合了既定的公民素质和政治生态，为广泛的政治参与提供了现实舞台，进而凸显了权力监督在国家治理中的关键作用。因此，从权力监督的主体、手段和动机等方面进行探索，显然能够从独特视角勾勒出国家治理能力现代化的现实路径。

（一）体制内主体和体制外主体的互补。面对权力失范的危害，体制内外两种力量以其不同的结构与功能，形成了日益全面的监督体系。即便如此，他们仍有明显的努力空间。一方面，体制内主体的积极作用并没有解决所有问题。日益常态化和制度化的体制内监督彰显了权力的功能与属性，夯实了国家的合法性基础，国家也由最初的“民之寇仇”成为社会进步的政治保障，并推动着国家与社会的良性互动。但是，体制内主体的双重身份更使其左右逢源，弄权谋私，也极易加剧权力失范。同时，有限的监督资源也无法应对普遍的权力失范，更多投入又会明显背离权力监督的良好初衷和权力的基本属性，甚至会制约国家治理能力现代化的终极追求。另一方面，体制外主体的巨大潜能也不能掩盖其现实不足。民众的政治身份由臣民到公民的跃升，明显否定了权力主体唯我独尊的心理，并以明确的权力边界改变了民众对敬畏权力的传统，提升了权力运行的规范性，进而在很大程度上普及了监督活动，提升了监督绩效，彰显了权力监督的民主潜能和国家治理能力现代化的现实可能。但是，许多私欲膨胀、锱铢必较的体制外主体又极易导致社会长期陷入冲突与动荡，更因私利争斗而难以走出“人性恶”的泥沼。在此环境中，常态的体制外监督往往裹挟着普遍的非理性诉求，导致主体丧失其身为公民的应有担当，明显制约了权力运行的自主空间和国家治理能力现代化的进程。

上述分析表明，权力监督的目的只能是规范权力运行，提升社会利益，而不是废除或掣肘权力，更不是全面否定国家的现实价值。因此，放弃监督或过度监督都会背离监督目的，掣肘权力功能，进而要求两种主体自觉摒弃传统理念和不当诉求，进行优势互补的权力监督，自觉维护社会利益，以持续规范权力运行，体现其在国家治理能力现代化中的应有担当。首先，体制内主体的合法权益已构成其规范权责的充分依据，他们不仅应在持续的制度创新中监督权力运行，而且应以开放包容的心态发掘体制外监督的治理潜能，以丰富国家治理能力现代化的综合资源。其次，权力的规范运行离不开良好的公民素质，也要求体制外主体努力培养公共精神，与其他监督主体齐心协力，进行实事求是的监督，发挥权力的双重功能，为国家治理能力现代化营造良好的社会环境，为社会发展增添持续动力。

（二）依法监督和以德监督的统一。治道变革的内在机制使得法律与道德日渐成为基本的监督规范，权力监督也因此日益成为值得期待的全民行动。然而，这两种手段的制约因素仍顽固存续。一方面，依法监督的优势仍明显受限。权力的社会性和公共性逐步赋予法律代言社会利益的使命，民众也在国家与社会的消长中重拾信心，并日渐具备依法监督的意识，推动着国家治理能力现代化。但是，体制外主体通常并不关注权力运行的制度规定，更难以精准辨识其中偏差，却极易采取偏激方式应对权力失范。即使相对专业的体制内主体也并非总能依法履行权责，却往往根据其得失或偏好，选择性适用相关制度，甚至放任立法中的技术缺陷。这样，他们在侵蚀法律权威性的同时，也明显制约了权力监督，削弱了国家治理能力。另一方面，以德监督的特点也意味着效果难以预期。由于法律并不总是“一条不能直接促进良好习俗和高尚美德的途径” 〔10 〕 （P97 ），人类始终高度重视道德的柔性约束功能，诸多成功案例也鲜活地证实了以德监督的生命力，并为权力监督注入了高远的道德诉求。然而，与依法监督明确指向权力主体的职务行为不同，以德监督极易将个人行为纳入其中，其合法权益也会受到侵犯，进而背离权力监督与国家治理的良好初衷。此外，以德监督的自主性不仅意味着道德境界因人而异，极易传播“人性恶”的意识形态，侵蚀道德自律的社会基础，而且会以“逆淘汰”机制打击恪尽职守的权力主体，加剧权力监督的不确定性，进而恶化以德监督的社会环境，制约国家治理能力现代化。

为此，权力监督理当追求依法监督和以德监督的统一，以更大合力实现监督目的，提升国家治理能力。首先，监督主体应充分发挥这两种手段“禁倡结合”的综合优势，为国家治理能力现代化营造良好环境。因此，体制内主体在完善依法监督的同时，应在及时回应民意中惩恶扬善，为体制外监督做出表率。体制外主体在依法监督的同时，也应支持体制内主体和权力主体，在公正评价中发掘其激浊扬清的潜能。其次，法律禁止或允许的行为通常都有道德上的合理性，道德倡导或贬斥的行为也会在法律上有所体现。不断改善的道德氛围能够为法律的正当性提供道义辩护，日益完善的制度供给又能丰富道德共识，夯实道德基础。因此，持续推动法律道德化和道德法律化，显然能够有效凝聚共识，应对权力失范，推动国家治理能力现代化。

（三）从功利性监督到道义性监督的跃升。国家与社会的消长普及了权力监督，也凸显了民众的终极地位，进而从特定视角证实了治道变革的趋势。但是，基于主体利益最大化的功利性监督①极易导致权利（权力）的膨胀和义务（责任）的缺失，进而侵蚀权力的功能与属性，制约国家与社会的持续消长以及治道变革的进程。这样，不仅权力膨胀明显制约了国家治理能力现代化，社会潜能的误投和透支引发的权力萎缩同样无益于这一进程。因此，功利性监督不应因其历史进步性而裹足不前，其现实局限性更是要求其继续成长为意境高远的道义性监督，以便更好地发挥监督功能。

功利性监督对监督主体正当诉求的尊重和维护，是道义性监督的有机构成和道义基础，失去前者，后者也会因“德之不厚”而“行之不远”。因此，道义性监督的进步性在于其对功利性监督的扬长避短及其得大兼小的包容性，不仅能提升权力的社会性和公共性，而且能平衡各种利益诉求，因而具有扎实的社会基础和深厚的道德内涵。这样，道义性监督就在克服冷漠与偏私的基础上，在反求诸己和积极担当中强化主体自律，在实事求是的褒贬之中为权力运行提供建设性意见，进而在有效提升权力功能的同时，为国家治理能力现代化注入强大持久的智慧与动力。

显然，道义性监督的高远意境在展现其综合优势的同时，也明确了自身对国家治理能力的提升路径。首先，监督主体既不能因事不关己而弃权或诿责，又不能因事关切己而睚眦必报，进而要求他们始终着眼社会利益，为监督活动设定行为边界，推动国家治理能力现代化。其次，道义性监督不排斥监督主体对其正当利益的关注，但更应在维护自身利益的同时努力消除权力失范的诱因，端正和强化权力主体的利益取向，推动国家治理能力现代化。再次，道义性监督不仅应客观公正地监督权力运行，而且应实事求是地评价监督活动，以便监督双方在他律和自律中获得自我提升的空间，为权力运行和国家治理能力现代化营造良好的宏观环境。

注释：

①功利性监督主要是指监督主体为了自身利益的最大化而实施的监督，极易导致权利（权力）的膨胀和义务（责任）的缺失，产生过激行为，挤占社会利益和国家意志的应有空间，因而难免遮蔽其进步意义。这一现实局限性必然要求其继续成长为意境高远的道义性监督，以便更好地发挥权力功能。相对于功利性监督的狭隘偏激，道义性监督不仅着眼整体和长远，而且崇尚民主法治，追求自由、平等、宽容等美德，因而更有利于实现公平正义。更为重要的是，道义性监督本身就着眼权力的社会性和公共性，具有相应的整合和协调功能，因而作为对功利性监督的继承和超越，能够有效克服现实中的狭隘偏激，理当成为一种理想手段和全民行动。

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