我党党内规则研究

〔摘要〕 党内规则是七种党内法规之一，同规定、办法、细则一道对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，对于保证党内生活健康开展起着重要作用。目前，党内规则是党内法规建设的薄弱环节，还没有一部成熟的党内规则。为此，我们应该立足现实，加强研究，逐步建立基本规则和具体规则相统一的党内规则体系。当前尤其要处理好党内规则与党的准则、党内规则与党的纪律、党内规则与议事规则、党内规则与国家法律的关系，切实提高党内规则建设的科学化水平。

〔关键词〕 中国共产党，党内规则，科学化

最近，习近平总书记多次强调党内要讲规矩，尤其是在党的十八届中央纪委第五次全会上强调指出，“要加强纪律建设，把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置”，“讲规矩是对党员、干部党性的重要考验，是对党员、干部对党忠诚度的重要检验” 〔1 〕 。讲规矩在很大程度上就是讲纪律、讲规则，我们党的规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。党的规矩总体上包括党章、党的纪律、国家法律和党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，其中最核心最集中的是具有党内法规意义的党内规则。党内规则是七种党内法规之一，同规定、办法、细则一道对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，给予规范引导，对于保证党内重大关系和权力正常有序运行起着重要作用，如果不讲规则就会造成潜规则盛行，就会给党的事业造成极大的损失。但是目前全党对制定完善党内规则还重视不够、研究不深，致使我们没有一部成熟的党内规则，因此加强党内规则建设十分紧迫，任重道远。

一、党内规则是党内法规建设的薄弱环节

众所周知，《中国共产党党内法规制定条例》是党内立法的总依据，该条例分七章对党内法规制定的总则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等作出了明确规定。条例对党内法规的名称规定为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种。其中，党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。规则、规定、办法、细则对党的某一方面重要工作或者事项作出规定〔2 〕 。由此看来，规则既是党章、准则、条例的具体化，又在较为具体的规则、规定、办法、细则这四类党内法规中居于首要地位。对于这样一类重要的党内法规，目前的建设状况是不能令人满意的，并成为目前党内法规中较为薄弱的环节。

二、党内规则的内在构成与结构框架

规则是规定出来供大家共同遵守的制度或章程，如学校有《考试规则》，体育项目有《竞赛规则》，开会有《会议规则》，企业有《设备操作规则》等等。规则具有多样性、局部性、针对性、单一性、具体性、可行性等特点。与之相适应并由党内事务的复杂性所决定，党内规则难以呈现出单一的结构和形态。从制度形态上看，它有内在结构和外在结构两个方面的内涵。从内在结构上看，它包括党内规则的指导思想、建设思路、适用范围、制度定位、基本内涵、适用范围、实施保障、建设目标等等；从外在结构上看，它包括规则制度的体系、不同规则之间的关系、与其他党内法规的关系、规则在党内法规中的定位、党内规则与国家社会生活规则的关系等等。因此，我们应该从这样两个角度探究党内规则的建构问题。

（一）党内规则的内在构成。在党内规则的众多内在构成中，我们重点讨论如下几个问题：

1.党内规则的制度形式。党内规则应该以什么样的制度形式存在呢？目前看主要有两种形式，一种是就若干重大领域分别制定党内规则，如目前部分省市及基层党组织制定的议事规则即开了这样的先例，如果以此作为基本思路，那么我们就需要制定一系列的党内规则，同时要注意规则的体系化、系统化；另一种是制定一个统一的党内规则，既要规定党内若干重大事项处理的基本原则，同时又对不同领域的基本规则以专门章节的形式作出规定。两种思路各有利弊，但前者更现实可行一些，因为这样可以根据需要和探索的成熟程度及时制定专门性的党内规则，从而避免因为思路不一而影响对党内行为的规范。

2.党内规则的内涵。党内规则除了议事规则还应该包括哪些内容，这是我们首先要弄清楚的问题，我们在党内规则建设中往往把注意力集中到党组织的议事规则上，这无疑抓住了关键，也体现了对实现党的科学领导的重视，但是还有大量的领域、关系需要通过制定党内规则来加以规范。具体来说，如下领域的规则需要尽快破题：一是党内民主规则，包括党内不同层次不同类型民主的程序、机制、范围、程度、结果认定等等都应有一个通用性规定，以利于保障民主权利，集中全党智慧；二是党内决策规则，明确党内不同决策主体进行决策的基本程序、前提、责任、反馈、修正、追究等内容，使不经民主讨论、不作比较选择等程序进行决策即为违规成为全党的共识；三是党内关系规则，对于党内若干重大关系如上下级关系、同级党组织关系、党群干群关系以及党内外关系处理提供可参照的程序规则；四是党内复议规则，一旦党内出现影响比较大的争议性选举、决策、干部任用与处理及其他事件需要在一定范围内讨论甚至进行党内裁判，应该启用党内复议，其受理与调处程序如何也应作出规定；五是党内监督规则，随着党内监督体制机制的进一步完善，相应地完善党内监督规则的任务也越来越紧迫，其中需要从一般意义上规范党内监督的程序、体制、机制，确保党内监督不致走入误区。

3.党内规则的适用层次与范围。与其内涵相适应，党内规则适应于哪些层次和领域也需要进一步明确。从层次上看，党章和准则也是广义上的党内规则，其中也规定了党内生活中的若干基本准则，那么狭义上的党内规则应该在什么层次发挥作用呢？实际上，党内规则是党章、准则等确定的党内生活基本原则的具体化、程序化，旨在确定党内生活中的最基本遵循，尤其是在党内法规和制度难以覆盖党内生活全部领域的情况下，确定一些处理问题的基本程序和原则就显得尤其必要，它既有利于实现党内生活的规范化，也有助于更好地应对未来挑战。从范围上看，理论上应该把全党生活的各个领域都纳入规则规范的范围，这就需要规则具有一般性、程序性。但是，针对目前党内存在的突出问题，在一些重要领域又要突出规则的具体性、操作性。因此，比较现实的方案应该是首先在重点领域建立健全党内规则，在逐步完善并科学总结后进行党内一般规则的提炼，使其更好地兼顾特殊性和普遍性。

4.党内规则的实施保障。党内规则作为党内法规之一以其强制力保证在党内的实施，尤其在规则制定施行之初，这种强制力是不可避免的。但是，规则的更深层意义在于它通过教育、实践可以在各主体内部建立起认同和遵守的自觉，也就是形成规则意识，这样就会使规则的遵循更加稳定和持久，这正是规则的独特价值所在。因此，党内规则的实施要具有从他律到自律的转换视野，逐步建立起党内广泛的规则意识，从而使遵守党内法规和制度成为全党的自觉行动。

2.具体规则。应着眼于根本性、独立性、重要性围绕党内生活中的若干具体领域构建党内生活的规则，其中这样六个方面应该重点关注。

（1）党内民主规则。党内民主是党的生命所系，它既是涉及党内生活一切领域的共性问题，也是一个以尊重党员干部权利为主要内容的特色领域。对于前者来说，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督无可回避；对于后者来说，围绕其知情、参与、选择、监督四项基本民主权利构建民主规则也非常可行。当然，也可以借鉴西方民主的程序设计，围绕公开、竞争、投票设定党内民主的基本程序规则。不管采用何种思路进行设计，毫无疑问，党内民主规则在党内规则中具有基础性地位。

（2）党内议事规则。党内议事规则主要是围绕不同类型的党内会议设计的规则。一般来说，党组织议事要贯彻“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方针，并遵循先议政后议事的原则；研究讨论重要工作任务和部署时，可根据需要吸收有关部门负责人列席，列席人员由党组织主要负责人确定；党组织会议研究讨论重要问题时，各成员要站在全局上思考问题，积极表明自己的态度和意见，保证形成的决策或意见正确有效；凡涉及每个党员、干部、职工利益的问题，会前要按照分工采取适当方式征求意见，认真做好调查研究工作。当然也要遵守会议程序，包括注重会前准备，除临时召集的紧急会议外，一般应提前向各成员打招呼，使其心中有数，以便在会议上统一思想和认识，形成正确的决策；做好会议记录，要建立和规范党组会议记录，对有关重大问题和工作的研究、各党组成员的发言、形成的意见或结论要如实记录备案；严格会议纪律，党组成员在研究讨论问题时，要树立高度负责的精神，实事求是地发表意见。对会议内容和形成的意见、决定，凡不需公开传达的要自觉保密 〔4 〕。

（3）党内决策规则。在决策的规则和程序方面，最基本的是要体现民主、科学、依法原则。民主决策的规则要求必须在决策前、决策中和决策后都要保证广泛的人民参与，倾听意见并集中民智，把决策建立在民主的基础之上；科学决策的规则要求决策按照发现问题――确定目标――确定价值准则――拟订方案――分析评估――方案选优（集体开会讨论决定） 〔5 〕 的步骤进行，缺少任何一个程序决策都可能是不科学的；依法决策就是要如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所明确提出的，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。

（4）党内关系规则。在党内存在许多重大关系，这些关系如何处理也需要制定一系列的规则。比如，对上下级党组织的关系，党章只是规定：下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督 〔6 〕 （P30-31）。 但是这些原则要求如何细化、如何通过可靠的规则落到实处，这需要加强规则建设才能解决。在同级别不同党的机构之间关系以及党的机构和政府等机构关系处理上也需要确立一些基本的规则，以逐步使各种党内关系的处理规范化、有序化。

（5）党内复议规则。《中国共产党党内监督条例（试行）》提出了复议制度建设问题，规定“党员、党组织对处理决定不服的，可以向作出处理决定的党组织申诉。有关党组织应当认真复议、复查，并作出结论。如仍有意见，可以向上级党组织直至中央申诉”。应该说，随着党内事务的复杂和矛盾的滋长，对党员、党组织的处理现象必然增多，在这个过程中必须建立复议制度并确立必要的规则，以充分保障这些党员和组织的权利。

（6）党内监督规则。根据《中国共产党党内监督条例（试行）》规定的监督制度，党内监督规则也应围绕这些制度进行设计。其中，完善集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理这十个制度的规则无疑是当务之急。

三、党内规则建设必须处理好几个关系

健全完善党内规则具有非常紧迫的意义，但是鉴于理论认识上的不足和实践经验的缺乏，我们首先要解决基本的认识问题，尤其要理清几个重要关系，在加强党内规则建设方面尽快形成全党共识。

（一）党内规则与党的准则的关系。迄今为止，我们已制定的准则包括《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政准则（试行）》等，其中尤其是《关于党内政治生活的若干准则》总结了党内政治生活的十二条基本原则，是对党的政治生活中经验教训的深刻总结，具有普遍的指导意义。总的说，准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定，而规则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，因此，规则是对准则的具体化、程序化，两者是上位法和下位法的关系。但是，规则和准则又是不同的，有着自己发挥作用的独立空间，在现有的情况下如何把握区分两者的界限是一个非常困难的问题。比如，《关于党内政治生活的若干准则》规定的原则既有较宏观和原则性的，如“坚持党的政治路线和思想路线”、“坚持集体领导，反对个人专断”、“维护党的集中统一，严格遵守党的纪律”等，也有非常具体的，如“选举要充分体现选举人的意志”，“同错误倾向和坏人坏事作斗争”，“正确对待犯错误的同志”等。那么，规则如何在准则的基础上把这些原则要求条理化、程序化呢？这就需要从准则和规则两个方面进行梳理。一方面，准则要进行正确定位，要注重体现全党性、基本性、原则性，侧重对党内政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定，而不是事无巨细、不重逻辑，要对应该制定哪些准则有整体的规划，对准则的原则性表述有规范的设计和要求；另一方面，规则要对准则作出更具体化的规定，把原则落脚到更具有操作层面的程序上，各部门的职责权限是什么，哪些工作在前，哪些在后，都要在形成共识的基础上固定下来，坚持下去，并加强督促，直到成为习惯和自然。

（二）党内规则与党的纪律的关系。由于许多人不是从狭义上使用党内规则这一概念，因而往往把党内规则和党的纪律相等同，比如，有的学者提出，党的规矩总的包括党章、党的纪律、国家法律和党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。党章是党的总规矩，是全党必须遵循的总章程；党的纪律是全党必须遵守的刚性约束，包括党的政治纪律、组织纪律、宣传纪律、财经纪律、工作纪律、生活纪律等，最重要的是党的政治纪律 〔7 〕 。实际上，如果我们从狭义上理解党内规则和纪律的关系，两者的区别是显著的。规则是独立形态的党内法规，而纪律大多是一种泛称；规则涉及党的某一方面重要工作或者事项，纪律则更多地以工作领域类别来指称；规则主要靠各党内主体的自觉遵循，而纪律主要由纪委监督实施。当然，两者也存在割不断的联系，规则要体现纪律的要求，不能违背纪律；规则要把纪律变成党内生活的程序；规则要把纪律变成全党的自觉意识和行动。因此，要把党内规则和纪律统一起来，使规则意识的增强和纪律的刚性约束共同保障党内生活的健康有序和谐开展。

（三）党内规则与议事规则的关系。议事规则事关党的领导，因而成为党内规则建设关注的重点。自20世纪90年代以来，党中央开始重视党内权力机关的议事规则建设，在党内法规中多次强调议事规则问题。如《中国共产党地方委员会工作条例》第37条规定：“党的地方各级委员会及其成员违反议事规则和决策程序的，应当批评纠正，造成重大损失的，必须给予党的纪律处分。”《中国共产党党内监督条例》第13条亦规定：“党的各级领导班子应当制定、完善并严格执行议事规则，保证决策科学、民主。按照议事规则应当由集体讨论决定的事项，必须列入会议议程。”《中国共产党纪律处分条例》第61条也指出：“违反民主集中制原则，拒不执行或者擅自改变党组织作出的重大决定，或者违反议事规则，个人或者少数人决定重大事项的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。”但实际上，在党委系统内，议事规则制定的数量还是以县级党委出台的最多，市级和省级其次，而中央一级的议事规则尚未见到或未公开。而且就地方党委系统已出台的议事规则看，至少存在三方面缺陷：出台议事规则的进度参差不齐、已有的议事规则层次偏低以及议事规则的内容可操作性和刚性化程度不高 〔8 〕。 应该说，各级党组织高度重视议事规则建设，体现了中央的要求，也符合制度建设的规律。但是，在全面推进深化改革、全面推进从严治党的新形势下，党内规则建设不能只停留在议事规则建设上，要加强对党内规则建设的整体思考和谋划，用整体的推进与合力促进党的制度建设，这正是深化党的建设制度改革的内在要求。

总之，制定完善党内生活中的若干规则，加强党内规则建设，既是全面提高党的建设科学化的必然要求，也是党的建设的现实需要，它可以大大减少党内讨论的成本，降低矛盾发生的机率，同时规则的固化也会逐步增强党组织和党员干部的规则意识，使党内生活更加井然有序。当前，全党正大力加强党内法规建设，深化“党的建设制度改革”，而党内规则建设恰恰是其中的薄弱环节，这就需要我们正视不足，加强研究，深入思考，切实提高党内规则建设的水平，从而为我国的政治文明建设作出新的贡献。

参考文献：

〔3〕中央档案馆.中共中央文件选集（1936～1938）〔M〕.北京：中共中央党校出版社，1985.

〔4〕党内议事规则及议事程序〔EB/OL〕.文水县阳光农廉网，2011-10-11.

〔5〕王昌顺.科学决策的程序〔N〕.学习时报，2011-10-05.

〔6〕中国共产党章程〔M〕.北京：人民出版社，2012.

〔7〕侯长安.守纪律讲规矩〔J〕.求是，2015

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〔8〕闾小波.关于建立健全党内议事规则的思考〔J〕.中国延安干部学院学报，2011

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〔9〕邹声文，等.从细节完善中国根本政治制度――聚焦全国人大常委会首次修改议事规则〔EB/OL〕.新华网，2009-04-21.