“福利刚性”条件下养老保险制度可持续发展路径探析

摘 要：养老保险作为现代社会保障制度的支柱，对于社会稳定具有重要的作用。由于历史欠账过多、老龄化趋势日趋严重、支撑结构过于单一，以及受经济形势波动等因素影响，中国现行养老保险制度面临着巨大的压力，如何改革和完善现行养老保险制度已经成为政府和学术界关注的一个热点问题。从制度建设的层面探索养老保险制度可持续发展之路径，关键在于消解“福利刚性”对基本养老保险制度的制约，加快构建多层次、多元支撑的养老保险制度体系，着力发展各类补充养老保险，以缓解公众对基本养老金的过度依赖。

关键词：福利刚性；养老保险；可持续

作为现代社会保障制度的首创者，德国“铁血首相”俾斯麦曾公开宣称：“社会保险是消除革命的投资，一个期待养老金的人是最守本分的人，也是最容易统治的人。”社会保障制度对于维护社会稳定的重要意义，由此可见一斑。从这个角度上说，以养老保险为核心的现代社会保障制度的普及推广，是20世纪人类社会在中观社会领域最伟大的创设之一。

中国现行的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度已经实行近20年，为社会的稳定和经济的发展做出重要贡献。从整体上来看，虽然目前尚有较大规模的基金结余，但由于历史欠账过多，实际上背负着沉重的隐性债务，个人账户资金被借支，长期“空账”运行。另外，由于中国人口老龄化日趋严重、基本养老金水平持续上调、经济缓行所带来的企业和职工缴费压力加大等因素的综合影响，养老保险基金的长期支付能力和制度本身的可持续运行面临严峻挑战。再加上养老保险基金投资渠道单一，保值增值压力较大，未来基本养老金缺口将达到几十万亿。

一、中国养老保险制度的历史沿革与现状

（一）中国养老保险制度的历史沿革

从历史角度看，中国的养老保险制度既是一项公共政策，又是经济体制改革的配套政策，更是一项供给主导型制度，它的制定和变迁受到不同时期的政治、经济、社会环境以及决策者偏好等因素的综合影响。总体来看，可以将新中国成立以来中国养老保险制度的发展划分为三个主要阶段。

1.新中国成立初期养老保险制度的建立

2.“文革”时期养老保险制度的沉降

3.改革开放以来养老保险制度的恢复和发展

1978年6月，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》（即著名的104号文件），针对“文革”中出现的不正常现象和既存制度的缺陷，重新规定了离退休的条件及待遇标准。自此开始，干部和工人的退休待遇通过不同的文件予以明确，为以后的“双轨制”问题埋下了隐患。104号文件在企业盈亏由财政兜底的基本假设下，延续了“文革”时期的企业福利养老模式，而其本质仍然是福利制的国家养老模式。然而，随着改革的深入和市场经济体制的逐步建立，这种福利养老模式与整体经济环境的不适应性日渐突出，改革已经是迫在眉睫。

（二）中国养老保险制度的现状

1.退休费用统筹制度的建立

2.企业和个人共同缴费制度的建立

国务院于1991年出台了关于企业职工养老保险制度改革的第一个正式规范文件，即《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号） （以下简称《决定》）。《决定》明确规定在养老金计发办法不变的前提下，实行养老保险企业和个人共同缴费，并要求在企业和职工自愿的基础上，实行多支柱的养老保险制度体系。应该说，《决定》的颁布实施实现了帕累托最优效应，顺应了构建市场经济体制的总体改革导向。从企业角度看，对于养老负担重的企业，转移了负担，降低了成本，提高了盈利能力。从职工本人角度看，虽然增加了本人的缴费义务，但保障了退休后养老金的按时足额发放，消除了后顾之忧。 3.统账结合模式的建立

虽然养老保险个人缴费制度在推行初期成效明显，但随着经济改革的不断深入，许多国有企业关停并转，大量人员被推向社会或提前退休。由于最早建立的养老保险制度实行现收现付制，在在职人员大量减少、退休人员大量增加的情况下，基金支付压力日益沉重。对此，一些专家学者建议在现有的现收现付制基础上，引入个人账户，形成部分积累制，以应对未来支付的风险。

1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，“实行社会统筹和个人账户相结合”。之后，国务院在1995年出台了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号），将十四届三中全会的决议具体化，并形成了注重效率和注重公平两种实施办法，由各省根据自身情况选择实施。更注重效率的实施办法在实施思路方面更加偏重完全积累制，激励因素更明显，但与当时的总体改革形势，特别是深化国有企业改革的社会背景不相适应，因此未得到推广。

4.统一养老保险制度的形成

2006年，为了应对人口老龄化、就业方式多样化和城镇化的发展，国务院下发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号），进一步完善了养老保险制度体系：一是在统一的养老保险制度的基础上，建立了待遇与缴费紧密挂钩的激励机制；二是明确逐步做实个人账户，同时逐渐扩大做实个人账户试点地区，积累基本养老保险基金，应对人口老龄化；三是本着更好地保障退休职工生活、增强企业人才竞争力的目的，采用市场化管理和运营方式，发展企业年金，建立多层次的养老保险体系。此后，职工基本养老保险的覆盖范围不断扩大，截至2013年6月，覆盖人数达到3.1亿人，其中离退休人员7700万，在职与退休人员比例为3：1，月人均养老金近1900元。

二、现行养老保险制度面临的形势和存在的问题

（一）人口老龄化

（二）养老保险制度的支撑结构单一

一是人们基于惯性思维认为，基本养老金应该是政府承担全部养老保障责任。由此强化了退休人员对基本养老待遇的依赖，也增加了基本养老保险基金的支付压力。更加严峻的是，基本养老金的持续上调，已经使得离退休人员对此有了强烈的预期。

二是补充保险需要另外缴纳费用，不具备吸引力。由于建立补充保险需要企业和个人在基本养老保险费以外单独缴纳费用，减少了企业利润和职工个人的当期收入，对于一些盈利能力较低的企业或者非公有制企业来讲，补充保险不具备吸引力，实施情况并不理想。

三是通过财政转移支付提高企业职工基本养老金，巩固了基本养老保险“一枝独秀”的地位。经济持续高速增长带来的财政积累并没有通过税收优惠等途径，用于补充养老保险的建设，而是更多用于提高基本养老金标准，从而形成了基本养老基金的刚性支出趋势，客观上进一步强化了基本养老保险制度在多层次制度体系中的绝对主导地位。

（三）基本养老保险的激励机制陷入两难境地

为了调动参保人员的缴费积极性，从1997年起，基本养老保险计发办法中逐渐增加了更多的激励因素。短期来看，职工为了获得更高的养老金，会按照较高的标准缴纳养老保险费。但从长远来看，过高的激励可能反而不利于养老保险制度的持续健康发展。典型的表现就是，随着人们收入水平的不断提高，目前基本养老保险的激励机制陷入一种进退维谷的尴尬局面：如果保持养老金待遇差的比例不变，待遇差的绝对额会逐渐增大，在职期间低收入人员养老金仍然会很低；如果将待遇差的绝对额控制在一定水平，则会降低制度的激励性，导致很多人员不再按照实际收入缴纳养老保险费，基金收入减少。

（四）企业和职工缴费能力波动

（五）个人账户没有起到积累作用

个人账户制度的实施构建了待遇与缴费挂钩的激励机制，调动了职工缴费积极性，但并没有实现真正意义上的部分积累制。在建立个人账户之前，缴费办法是按照“以支定收、略有结余”的原则确定的，单位和个人缴费全部用于当期的待遇支付。建立个人账户之后，缴费办法和待遇水平过渡平稳，基金收支规模没有太大变化。因此，要在不增加缴费的前提下，为了确保养老金按时足额发放，许多省市地区在职职工的个人缴费被用于当期发放，而没有形成积累，由此产生所谓的“空账”问题。 三、制约养老保险制度可持续发展的主要症结

长期以来，养老保险制度在运行中难以避开的一个难题，就是“福利刚性”对其可持续发展的制约。简言之，“福利刚性”是指大多数人对既得社会福利待遇具有只允许其上升、难以接受其下降的基本心理预期。正是由于社会福利的这种刚性特征，导致各类基本公共服务，特别是由政府承担主要供给责任的社会保险，严重缺乏弹性。任何一项旨在降低时下社会福利水平的公共政策，往往都会面临巨大的社会压力，甚至是政治风险。在这种情况下，社会福利水平一旦提升到某个层次以后，就很难再根据经济形势和政府财力的变化做出向下的调整。这里的问题是，在经济全球化背景下，经济发展的周期性波动很难避免。对于一个国家而言，一旦增长速度放缓，劳动者收入减少，支撑社会保险事业的基金和税收就会减少。然而在“福利刚性”作用下，公众对公共服务的需求又很难会因为经济状况的恶化而降低，从而导致公共政策骑虎难下。要消解“福利刚性”对养老保险制度可持续健康发展的影响，可以从两个方面着力：

首先，要对“福利刚性”作用下养老保险制度的基本运行趋势做清晰的预判，在制度设计上、资金筹集上和收支平衡上作必要的准备，以应对社会经济可能出现的波动，为日后的经济发展以及财力增长预留出必要的弹性空间。尤其要注意避免超出制度发展阶段的承诺或覆盖范围不适当地扩大化和零碎化，以至于对经济发展和政府财力的持续增长构成不必要的压力。

其次，要加快构建多层次、多元支撑的养老保险制度体系。目前，多层次养老保险体系成为发达国家的普遍发展趋势，世界银行将此类模式概括归纳为“三支柱”养老保险体系：第一支柱是由法律强制推行、政府管理、以税收支持的具有再分配性质的基本养老保险计划；第二支柱是采取市场化模式运行、完全积累且养老保险与缴纳金额相结合的各类补充养老保险，各类职业年金是其典型代表；第三支柱则是为需要更高水平养老金的人们所设计的，自愿参加的商业保险性质的个人养老保险计划。要大力培育发展企业年金，构建可持续发展的多层次养老保险体系。[3]

四、 促进养老保险制度可持续发展的建议

目前，围绕养老保险制度可持续发展这一基本政策目标，中央政府正在研究采取全国统筹、延迟退休、做实个人账户、养老保险基金保值增值等措施，借此增强养老保险制度的可持续发展能力。养老保险制度的可持续发展就是要在促进经济社会可持续发展的基础上，以可持续发展为基本特征，形成一套促进养老保险制度不断发展的政策、方法和制度体系。[4]同时，要结合实际情况和存在问题，明确改革的基本原则，消除参保人员的后顾之忧。

（一）大力推动中国版的401（k）计划，壮大第二支柱

（二）逐步补充个人账户缺口，提升平衡能力

在目前的基本养老金制度中，个人账户资金被社会统筹账户借支，导致个人账户“空账”运行。应尽快完善个人账户制度，逐步补足个人账户缺口。补足缺口，是个人账户基金通过市场化投资运作，实现自我积累，提高保障能力的前提条件。一是通过划转国有股权补充个人账户。目前中国上市国有企业股份的市值约为12万亿以上（含境外上市企业），可以考虑将部分股权划拨给养老保险基金，通过适当途径实现稳定回报。二是通过国家财政加大转移支付，逐步补足个人账户，承担制度转型成本，提高基本养老保险制度的自我平衡能力。促进个人账户基金的保值和增值，提高收益水平，有利于保障参保人员的待遇水平不降低，有利于弱化对基本保障制度的依赖。

（三）鼓励发展个人储蓄性养老保险，提升支撑功能

纵观欧美发达国家的养老保险体系，个人储蓄性养老保险发挥着重要作用。如美国的个人退休账户已经成为近30年来美国养老金资产持续增长的最主要来源，其优势在于，享有税收延递或者免税等优惠政策。个人参与者每年可将一定免税额度的资金存入账户，根据个人的风险喜好配置资产，而且投资收益免税，退休领取时缴纳个人所得税。目前中国资本市场不断发展和完善，金融机构管理资产经验逐步成熟，具备了发展养老金理财产品的条件。而且居民财富不断增长，也具备了一定的个人养老理财能力。可以借鉴美国的个人退休账户经验，尝试开展个人税收递延养老金投资账户试点。这样既可以激励个人商业养老保险的发展，也有利于满足个人养老保障需求的多样性，提升第三支柱的支撑作用，进而优化养老保险体系的结构。

（四）逐步延长退休年龄，促进可持续发展

现行退休政策是计划经济时期根据当时的国情制定的，如今，在社会主义市场经济体制下，国情发生了较大变化，医疗条件有很大改善，人均寿命也大幅度提高。随着人们受教育年限增加，而退休年龄的规定没有变化，必然影响养老保险制度积累性的发挥，加重养老基金的负担。如果延长退休年龄，既可以增加养老保险缴费人数、增加养老基金收入，又可以减少退休职工人数、减少养老基金支出。据中国社科院世界社会保障中心研究员郑秉文教授测算，中国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收 40 亿元，减支 160 亿元。[5]可以采取渐进式延长退休年龄，作为退休制度改革的重要措施加以实施，以促进养老保险基金收支平衡，从而使养老保险制度能够可持续发展。

（五）完善基金筹资和投资体制，实现保障增值

参考文献：

[2]胡晓义.中国养老保险制度的历史沿革[J].经济要参，2003，（15）.

[3]车昭益.培育发展企业年金市场 构建可持续发展的多层次养老保障体系[J].上海保险，2005，（8）.

[4]陈蕊. 我国城镇职工基本养老保险可持续发展政策问题研究[D].首都经济贸易大学，2007.

[6]钟健.基于可持续发展的中国养老保险资金研究[D].西南财经大学，2007.