全面依法治国与参政党法治化建设

全面依法治国与参政党法治化建设的关系

全面依法治国是中共十八届四中全会做出的决定。《决定》提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。 习近平同志强调，统一战线“要着力服务全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。‘四个全面’的战略布局是从我国发展现实需要中得出来的，从人民群众的热切期待中得出来的，也是为推动解决我们面临的突出矛盾和问题提出来的。统一战线有自己的优势，应该也完全能够为落实‘四个全面’的战略布局做出贡献”。

首先，全面依法治国要求参政党“依法治党”。共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国特色社会主义一项基本政治制度。参政党实现“依法治党”，用法治思维和法治方式开展活动，既可以适应全面依法治国要求，也可以实现参政党治理能力现代化。如果没有法治体系支撑，参政党治理就很难有基本的行动准则，进退便会失据。依法治国贵在“全面”。参政党一方面发挥优势，为落实“全面从严治党”服务，另一方面向中共学习“全面从严治党”的经验和做法。

其次，参政党党内法规是国家法治体系中重要组成部分。党有党规，国有国法。长期以来，人们一讲到“法”，就是指国家法律，不将党规视为“法”。中共十八届四中全会决定，突破传统意义上“法”的范畴，将党内法规纳入依法治国之“法”的视野中，明确“党规”也是“法”。作为“享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等”的参政党，既要求依据宪法法律参政，也要求依据党内法规管党治党。把参政党党内法规体系也作为国家法治体系中的“党内法规体系”，使国家法治体系和“党内法规体系”更加完备，使4+1中的“1”更加丰富。换言之，将“党内法规体系”进行拓展，把参政党党内法规体系和共产党党内法规体系一并作为“党内法规体系”内容。这样做有三方面好处：一是理论上是对中国特色社会主义法治体系的延伸和发展，将丰富中国特色社会主义法治理论；二是将参政党法治化建设纳入全面依法治国战略布局，体现了全面依法治国贵在“全面”的精神；三是为参政党依法履职提供完备的法治依据，对参政党厉行法治提出更高要求。

参政党法治化基本涵义和基本目标

参政党法治化基本涵义可以概括为，建设一套完备的符合中国政治制度、时代精神，反映参政党发展客观规律，体现参政党党员意志和具有现实性、针对性、操作性、指导性的法律法规制度体系，为建设社会主义法治国家服务。参政党法治化具有四大基本标志。一是完备的参政党法律法规体系，即参政党活动的基本方面和主要社会关系均应纳入法律法规轨道。二是运用法治思维和法治方式开展活动。三是严密的法治监督体系。四是健全的参政党及其党员履行职责保护制度。

基本目标从四个方面体现。一是参政党协助共产党长期执政的地位得到法治化保证。二是参政党参政能力和实效显著提高。三是参政党治理体系和治理能力法治化。四是党员的参政党意识得到增强。

参政党法治化建设基本方面

坚持改革方向、问题导向，适应推进参政党治理体系和治理能力现代化要求，直面参政党法治化建设中的突出问题，回答广大参政党成员期待。

首先要加强参政党自身建设法治化。打铁还需自身硬。参政党自身建设是提高履职能力、科学发展进步的前提和基础。参政党自身建设法治化包括思想建设法治化、制度建设法治化、组织建设法治化。

思想建设法治化。思想建设法治化的目标是为坚持和发展中国特色社会主义提供思想保障。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障。坚持在参政党章程中马克思主义指导思想和地位，对政治思想理论学习、教育、宣传做出制度性安排，把培育和践行“参政党政治美德”作为“坚持和发展中国特色社会主义学习实践活动”的战略抓手，使“依法治党”和“以德治党”有机结合，相辅相成，相得益彰。

制度建设法治化。“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。如果没有完善党内法规制度，推进参政党法治化建设就没有保障。由于宪法对多党合作和政治协商制度的规定是原则性的，要保证依宪和依法参政，就必须把宪法的原则性规定具体化，就必须把共产党对参政党的政策转化为法律法规制度，使其具有强制性和约束力，使参政党及其成员有法可依、有规可循、有制可行。这体现三个方面：

一是加强党章建设。加强参政党法规建设，重点是建立“完善的党内法规体系”，修改完善参政党章程。当前，参政党章程及其实施还存在诸多问题。比如，章程科学性、针对性、操作性、指导性不够强，与章程相适应的配套制度需要建立和完善，章程的运行机制缺乏程序性法规保障。因此，有必要制定党内法规建设规划，在若干年内建成一个以章程为核心，内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的参政党法规制度体系。

二是建立健全配套制度，提高章程的系统性建设。参政党章程回答“是什么”、“要怎么样”、“不要怎么样”、“为什么不要那样”、“不这样做具体怎么处理”等问题，需要制定一系列条例、规则、细则、决定等，使章程执行具体化、规范化和制度化。同时，还要保证制度体系建设的统一性和协调性，防止内部“打架”现象。

三是健全实施和监督制度。党章重在落实。参政党的法治权威能不能树立起来，首先看其党章有没有权威。设立参政党党员入党宣誓制度，有利于彰显党章权威，增强成员党章观念，激励成员忠于和维护党章；建立健全党章实施的内部监督机制，设立监督机构，明确职责权限。

组织建设法治化。其主要目标是为完成参政党各项目标任务提供组织人才制度保障。一是干部队伍法治化建设。目前，参政党干部队伍无论数量还是质量都远不能适应肩负使命的要求，需要执政党和参政党协商制定干部队伍发展规划和实施方案，扩大参政党成员吸收范围，党内党外一视同仁，选拔用好党外干部，变“柔性”党外干部配置为“刚性”。二是组织机构法治化建设。解决地方组织机构设置和人员编制随意性问题。 其次，加强参政党参政议政职能法治化建设。创新参政议政法治方式，实现“三个参政”，即科学参政、民主参政、依法参政。科学参政和民主参政是依法参政的基础和前提。二者既是参政的思想和理念，又是参政的体制和制度。没有科学参政和民主参政，依法参政就不可能实现“良法善治”的目的。依法参政又是科学参政和民主参政的保证。三者是一个有机整体。

科学参政。就是发挥科学精神在参政议政中的重要功效，按照科学规律、科学制度和科学方式参政。建立和完善科学的参政机制，使参政科学、有效、管用。科学作为一种以实践为依据，并随着实践发展不断更新的理论体系和思想体系，应成为思想解放、改革创新、依法参政的先导。参政议政如果没有科学精神引领，不按科学规律办事效果肯定有限。因此，参政必须符合经济、政治、文化、社会、自然生态建设发展规律。同时，在全面依法治国中，参政党要围绕科学立法和科学执政开展参政议政，建言献策。

民主参政。就是发挥民主精神在参政议政中的重要功效。民主参政有三层含义。一是参政目的是为民。人民对美好生活的向往，就是我们的参政目标。二是参政成效由人民评价。成效的好坏与否一个重要检验标准就是看是否符合最大多数人民的根本利益，能否在人民群众实践中经得起检验，从而得到人民拥护。三是参政环境和方式要民主。民主精神为参政议政提供一种民主秩序、民主环境。对参政党来说，民主是方向、是目的、也是手段，必须通过充分发扬民主，鼓励参政党成员提出批评和建议，促进各方面意见的讨论交流，从而不断增进共识，这也是参政党改进工作的需要，是参政党活力迸发的象征。开展协商民主，坦率务实地交换意见，真诚相待、肝胆相照，拒绝浮躁和脱离国情的极端倾向，在充分发扬民主中不断夯实团结奋斗的共同思想政治基础，努力寻求最大公约数，增进法治最大共识度，形成法治最大凝聚力。

依法参政。就是坚持在法治框架内参政的基本方式，不断推进参政活动制度化、法治化。依法参政，必须注重主体合法、目的合法、权限合法、方式合法、程序合法、内容合法、结果合法7个要素。

一是主体合法。参政党主体必须具有法定主体资格，能够独立承担法律责任。参政党主体合法包括三个方面：参政党机关合法；人员合法，即参政党机关人员必须具备合法身份；委托合法，受委托者必须在委托权限范围内实施的行政行为才能有效。这是法治思维的逻辑前提。

二是目的合法。参政党主体行为达到的效果应当符合法律法规明示或暗含的目的。例如，参政党及其成员在提案或建议时，应充分考虑其目的是否符合法律法规的立法原旨，是否在法律法规授权范围内，是否符合法律法规的立法目的。这是法治思维逻辑的动因。

三是权限法定。参政党及其成员履职权限和活动范围等皆源于法律法规。参政党职权行使必须具有明确法定依据，受到法律法规全面制约。参政党及其成员应尊崇“法无授权不可为”的公权运行规则。比如，当一个地方政府违规征用农民土地，当地的参政党援引有关法律法规，依法要求该地方政府撤销相关施政行为，这种行为愿望和出发点都是好的，但是，此行为超越了参政党权限，必然是无效的。这是法治思维的逻辑依据。

四是行为方式依法。参政党及其成员履职的方式和措施应符合法律法规的原则、精神。这是法治思维的逻辑要求。

五是程序合法。参政党履职过程必须符合法律法规规定的程序。这是法治思维的逻辑路径。

六是内容合法。参政党主体行为涉及的权利、义务，以及对这些权利、义务的影响或处理，均应符合法律法规。例如，参政党及其成员提案或建议时，应充分考虑内容是否符合法律法规，是否符合广大人民利益，是否为少数人或利益集团谋取不正当利益。这是法治思维的逻辑基础。

七是结果合法。参政党主体行为所产生的结果必须符合法律法规。主体、目的、权限、方式、程序、内容的合法是结果合法的基础，任一要素违反法律法规，结果必然不合法。参政党主体行为应充分考虑其行为所追求或可能造成的预期结果是否偏离法律法规。这是法治思维的逻辑归宿。

再次，加强参政党民主监督职能法治化建设。参政党民主监督，是在坚持共产党领导前提下，通过提意见作批评方式实现。相对而言，参政党民主监督职能是履职中的“短板”、弱项。原因一是体制机制有待完善，二是认识不到位，有时不敢监督，怕“惹火烧身”，怕被“穿小鞋”。因此，要加快建设监督科学民主、权责法定清晰、程序严谨高效的民主监督法治体系。制定和完善参政党民主监督的内容、方式和程序规范。包括推行民主监督权力“清单”制度，“党外人士座谈会”事前时间规定制度，提高参政党在政协大会发言、常委会发言、提案和反映社情民意中的实效性制度，参政党成员出任人大代表、政协委员、政府或司法机关特约监督员的职责和责任追究制度等。不断提高制度化、规范化、程序化水平。

第四，加强参政党社会服务法治化建设。就是要使社会服务制度化、规范化、常态化、科学化。参政党应结合自身实际，建立健全社会服务各项规划和制度。

参政党法治化建设是一个系统工程，是参政党实现治理体系和治理能力现代化广泛而深刻的改革。有许多重大理论和实践问题需要探索，需要旗帜鲜明作出回答。要从坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度全的局出发，在理论研究和实践中，相互启发、相互切磋，使参政党法治化建设思路和方案不断清晰和完善。