1974年以来澳门政制变迁下的宪法性法律

关键词：澳门;政制变迁;宪法性法律

作者简介：李栋，男，法学博士，中南财经政法大学法学院教授，从事法制史研究;康骁，男，中南财经政法大学法学院研究生，从事法制史研究。

1974年以来澳门经济的繁荣，高度自治的建立以及回归后澳门繁荣的继续，在很大程度上可以归结于1974年以来澳门政制的变迁与发展。

在现代社会，有关一国或地区的根本性社会问题一般都规定在宪法之中。这一基本规律对于澳门地区无法适用，无论是葡萄牙宪法还是中国宪法，都不曾全面规范澳门社会的根本性问题，其原因在于澳门特殊的政治地位使得两国的宪法无法完全适用于澳门地区。而澳门从来就不是一个拥有独立主权的国家，因此澳门不得制定专属于自身的宪法。为规范澳门社会的根本性问题，葡萄牙和中国先后专门为澳门制定了宪法性法律，包括回归之前葡国为澳门制定的数个组织章程以及回归后全国人大为澳门制定的《澳门基本法》。一百多年来，为适应澳门特殊的政治地位，澳门政制等关系到澳门的各种根本性问题往往都是规定在专属于澳门的宪法性法律之中。因此，澳门各宪法性法律是我们了解澳门政制变迁的“化石”。

一、地区自治的实现：1976年《澳门组织章程》的出台

（一）“非殖民化”政策影响下的澳门

革命之后，葡国在“非殖民化”政策的影响下，不再视澳门为其殖民地。葡国转而承认澳门是葡国管治下的中国领土，并表达与中国建交的希望，以通过与中国进行协商解决澳门问题。然而，协商解决澳门问题中葡不得不面对一个难题，即一方面，中葡两国以及国际社会都承认澳门不是殖民地其主权归属中国;另一方面，葡国在澳门进行殖民统治长达一百多年，澳门的政制是在葡国殖民宪制的框架下进行设计与运作的。因此，在新的政治形势下，1976年章程呼之欲出。

（二）“葡管中国领土”地位的法律确认

事实上，中葡两国当时在澳门问题上的分歧还是很大的。1975年1月，葡国外交部发表公告，声明中华人民共和国政府是中国人民唯一的合法代表，台湾是中国的一个组成部分。一周之后，中国外交部对此表示欢迎，同时也表示，“但在澳门问题上，葡萄牙政府的态度与中国政府的一贯立场仍有距离”3。中国政府的一贯立场就是澳门不是殖民地，更不能作为殖民地重新回到祖国的怀抱。尽管在澳门问题上中葡两国存在很大的分歧，但是“至晚在1975年4月，中国就和澳葡当局达成了共识：澳门不是殖民地，应保持现状”1。

（三）澳门地区自治的实现

第一，立法会与总督的相互牵制权。澳门不是一个独立的政治实体。澳门的主权既不归属于澳门居民，也不是由澳门居民行使。总督不是澳门居民选举产生，立法会也不是一个完全的民意代表机构。因此难以用三权分立的理论来分析澳门政制。

1976年章程既赋予了立法会对总督的牵制权，也赋予了总督对立法会的牵制权。根据1976年章程的规定，立法会有权“监视在当地对宪法规则、章程规则及法律的遵守，并提请宪法法院审议总督发出的任何规定有否违宪或违法”，“订定当地社会经济、财政及行政政策总方针”，“核准行政当局每年收支预算的建议”，“审议总督、政务司及行政当局的行为”，“审览本地每一经济年度账目”，“表决对施政方针的弹劾动议”。而总督则有权“行使立法职能、签署法律及法令之颁布，规范法律及法例之执行，宣布训令及批示”，“提请宪法法院审议立法会发出的任何规定是否有违宪或违法”，“以公共利益为理由，向共和国总统建议解散立法会”，“列席立法会，但无表决权”。

第二，立法会与总督主导下的管理制度。立法会和总督是澳门的本身管理机构，咨询会会同总督运作。

立法会和总督共同行使立法权，立法会可以授权总督进行立法，也可以启动追认程序否决总督的立法。立法会的立法权可以分为三类：共享性立法权，既未保留给葡国主权机关也未保留给其自身和总督的立法权，总督和立法会都有权行使的立法权;相对保留的立法权，应当由立法会行使，但立法会可以授权总督行使的立法权;绝对保留的立法权，只能由立法会行使的立法权。总督的立法权也可以分为三类：共享性立法权，没有明确保留给葡国主权机关和立法会以及其自身的立法权;局限性立法权，须经立法会实现许可或在立法会解散后行使的立法权;专属性立法权，只能由总督行使的立法权。1976年章程颁布之时规定澳门的司法机关依然从属于葡国的司法系统，是葡国司法组织的一个组成部分。1989年葡国第二次修改宪法时才赋予澳门司法自治权。

二、高度自治的建立：1993年《澳门基本法》的生效

（一）《中葡联合声明》与《澳门基本法》的出台

1993年3月31日，第八届全国人民代表大会第一次会议终于正式通过了《澳门基本法》。基本法的出台是为了适应从地区自治的政制到高度自治的政制的转变。

（二）澳门高度自治的建立

根据基本法的规定，澳门实行高度自治，澳门特别行政权根据全国人大的授权依照基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。基本法为澳门设计了与高度自治相适应的政制模式：行政长官制1，其主要内容包括以下几个方面：

第一，行政、立法、司法三权分立。根据基本法的规定，澳门特区政府作为行政机关行使行政权，行政长官是特区政府的首长。立法会作为特区的立法机关行使立法权。特区的司法机关包括法院和检察院。特区法院行使审判权，独立进行审判，只服从法律，不受任何干涉。特区法院法官由行政长官任免，但法官的免职须得到法官审议庭或立法会的建议。特区检察院独立行使检察职能，不受任何干涉。检察长由行政长官提名，报中央人民政府任命，其免职由中央人民政府根据行政长官的建议决定。

第二，立法权和行政权互相牵制。立法对行政的牵制主要表现在以下两个方面：一方面，特区政府必须遵守法律并对立法会负责，执行立法会通过的已生效的法律，定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询;另一方面，立法会有权审核政府提出的财政预算案以及预算执行情况报告，根据政府的提案决定税收，批准由政府承担的债务，听取行政长官的施政报告并进行辩论，对行政长官提出弹劾案报请中央人民政府决定。行政对立法的牵制主要表现在：行政长官有权任免7名立法会议员;遇有法定事由时，可解散立法会。

第三，突出行政长官的地位。根据基本法的规定，行政长官由澳门居民间接选举产生并报中央人民政府任命。行政长官既对澳门特区负责又对中央人民政府负责。行政长官既作为特区的首脑代表澳门特区，同时还是澳门特区政府的首长。相应地行政长官的职权也可以分为两类：特别行政区首长职权和特别行政区政府职权。特区首长职权包括：执行基本法和适用于澳门的其他法律;签署立法会通过的法案、公布法律;签署立法会通过的财政预算案，并将财政预算、决算报中央人民政府备案;提名并报请中央人民政府任免各司司长、廉政专员、审计长、警察部门负责人和海关负责人等主要官员和检察长;执行中央任命政府以基本法发出的有关指令;颁授澳门特区奖章和荣誉称号;赦免或减轻刑事罪犯的刑罚;处理请愿、申诉事项。特区政府首长的职权包括：领导特区政府;决定政府政策，发布行政命令;制定行政法规并颁布执行;任免公职人员;批准向立法会提出有关财政收入或发出动议;代表特区政府处理中央授权的对外事务或其他事务;决定政府官员或其他负责人员是否向立法会或所属的委员会作证或提供证据。[2]（P250-251）

基本法保留并发展了行政主导的政治体制，提高了行政决策的效率，满足了自20世纪70年代以来的主宰澳门经济命脉的华人居民的需求，有利于澳门顺利回归到祖国的怀抱，最终有利于澳门社会发展与政治稳定。

三、澳门宪法性法律演变与澳门政制变迁的互动

（一）澳门宪法性法律演变反映了澳门政制变迁

“法律根植于社会，生长于社会，法律的真实效力不是源于主权者，而是源于社会的承认。”[3]（P111）既然如此，那么法律必然会维护其产生的基础――社会状态，社会变迁之后，如果不对原有的法律进行修订，则原有的法律必然会对社会变迁的进一步深入产生阻碍作用。社会变迁之后，与变迁之前的社会状态相适应的法律必然也将随之作出调整。近四十年来，澳门政制的变迁是澳门宪法性法律演变的重要原因之一。1976年章程和1993年基本法基本上满足了新形势下澳门政制变迁的需要。

1976年章程和1993年基本法都反映了澳门政制变迁的需要。1976年之前澳门的政制是在殖民宪制的框架下构建的。总督和立法会为“澳门省”的自我管理机关，“省咨询会”协同工作。立法权由立法会和总督行使，除葡国国会和政府所属的立法范围，可以对“澳门省”各有关事项立法。行政权由总督行使，总督可将部分职权授予秘书长执行，但财政权不可转授。总督由葡国海外部部长提议、部长会议任免，任期四年，是葡国派驻澳门的最高官员和代表，也是澳门的最高民事、军事和财政权威。此外总督还担任立法会主席。从总体上看，1976年之前葡国中央政府集大权在身，澳门的政制与殖民管治一致。1976年章程颁布之后，澳门在地区自治的框架下确立了以行政为主导的政制。总督和立法会仍为澳门本身管理机关，但是总督由葡国总统任命，总督不再担任立法会主席，立法会人数增加。总督是葡国除法院以外的主权机关在澳门的代表，拥有全部行政权以及部分立法权;立法会主要行使立法权和牵制权;司法权由法院和检察院行使。1976年章程还规定立法会对总督有较大的牵制权，对总督进行法律监督和行政监督，比如提请葡国宪法法院审议总督发出的规定是否有违宪或违法，核准行政当局每年收支预算的建议，审议总督、政务司及行政当局的行为、审览本地每一经济年度账目、表决对施政方针的弹劾动议。

（二）澳门宪法性法律的演变固化了澳门政制变迁

政治与法律都是伴随着国家起源而产生的，两者同属于上层建筑。一方面政治是法律的基础，政治变迁是法律变革的原因之一;另一方面“法律是政治的正当性的源泉”[7]，政治权威的梳理、政治秩序的维系和政治权利的顺利行使，都依赖法律提供的正当性的支持，政治变迁依赖于法律的确认。近四十年来，澳门政制上的变迁都有赖于澳门宪法性法律的确认，主要表现在以下两个方面：

近四十年来，在这种互动之中，澳门顺利平稳地实现了回归，澳门的自治以及民主化也得以实现，澳门法律的现代化和本土化也得以进行。然而，我们同时也应该看到，澳门宪法性法律的转变也可能给政制的变迁带来负的作用。比如1976年章程，一方面以行政为主导，另一方面又提升立法会的地位，赋予立法会对总督较小的牵制权。这种制度设计造成了澳门政制内部矛盾的根源，并导致了1984年澳门立法会被总督建议葡国总统解散的政治事件。回归之后澳门的政制总体上运行平稳，但也存在缺陷。行政权的独大也容易导致权力失衡，引起行政权的滥用，甚至可能会影响到澳门政制模式应有的平衡。行政长官的任命也存在缺陷，如果中央人民政府不任命澳门当地推选出来的行政长官人选，这时该如何处理，无论是宪法还是基本法都没有具体的规定。

参 考 文 献

[2] 赵向：《从组织章程到基本法――澳门回归前后政治体制比较研究》，载骆伟建、王禹主编：《澳门人文社会科学研究文选基本法卷》，北京：社会科学文献出版社，2009.

[3] 尹伊君：《社会变迁的法律解释》，北京：商务印书馆，2003.

[4] 程汉大：《政治与法律的良性互动――英国法治道路成功的根本原因》，载《史学月刊》2008年第12期.