主权债务危机后欧盟养老金制度改革的影响及启示

摘要：主权债务危机爆发后，欧盟成员国认识到以养老为代表的高福利制度所带来的弊端与债务危机的爆发互为因果，建立符合本国政府债务承受能力的养老福利制度是缓解债务危机的重要手段之一。中国目前处于养老制度改革的关键时期，应借鉴欧盟经验，厘清欧盟国家养老金制度采取的改革措施，通过对中欧养老金制度所面临的问题进行比较性分析，从宏观上完善国家层级治理结构、中观上建立有效的企业年金制度、微观上做实个人账户，提升个人参与商业保险的积极性，建立符合中国国情的三大养老支柱。

关键词：主权债务危机;欧盟;养老金改革

中图分类号：F842.6文献标识码：A

2010年欧洲主权债务危机爆发后，金融市场的持续波动对欧盟国家养老金制度产生了巨大的冲击。严重的老龄化以及巨大的财政支出压力使本已债务缠身的欧盟成员国难以维系现有的养老金制度，欧盟成员国纷纷结合本国财政负担状况开出了一系列的改革药方。同时，放眼国内，尽管中国仍处于高速发展阶段，但在整体国力和人均财富均与欧盟存在较大差距的背景下，地方债务危机和加速的人口老龄化使社会对“如何养老”、“何以养老”产生了普遍的担忧，这一问题已经成为了经济社会发展的不稳定因素。因此，充分借鉴欧盟成员国养老金制度改革的思路，对我国养老金制度的可持续发展有重大的意义。

一、主权债务危机爆发与欧盟高福利制度不可持续性互为因果

欧盟养老金制度从本质上来讲是从欧盟公民的需求出发，以欧盟的社会政策中相关要求为蓝本，面向欧盟公民进行的一种福利再分配行为。因此，以养老政策为代表的欧盟福利制度被普遍认为是欧盟20世纪50年代以来一体化所取得最重要成就之一。但是，随着欧盟人口出生率的不断下降，到2040年，其65岁以上人口与15～64岁人口的比例将会提高到0.46∶1，以现收现付制为主要支柱的养老制度所带来的财政支出压力在当前债务危机背景下显然无法持续＼[1＼]。

首先，从目前欧盟主要国家政府债务总额占GDP比重来看，自2010年债务危机爆发以来，仍然处在缓慢的上升期，现有的养老金制度所带来的巨大支出必然会成为财政紧缩政策的改革首选，见表1。

表1欧盟主要国家政府债务总额占GDP比重/%

国家年份

法国79.282.385.890.592.5

瑞典42.639.438.435.634.2

葡萄牙83.193.3107.8113.9117.1

希腊129.4145.0165.3160.6168.0

92d7

根据《稳定与增长公约》的规定，欧元区国家政府债务占GDP的比例不应该超过60%的红线。而上述欧盟主要成员国中，仅仅只有非欧元区国家的瑞典符合规定要求，作为欧盟核心的德法两国的公共债务占GDP比例都双双超标，意大利和希腊更是超标2倍以上。

表2欧美主要发达国家养老金支出占GDP比例/%

国家年份

英国2.52.15.554.13.6

美国4.55.26.67.177.4

资料来源：Dennis Petrie，Kam Ki Tang，D.S.Prasada Rao.A ValueAdded Based Measure of Health System Output and Estimating the Efficiency of OECD Health System＼[D＼].Queensland：The University of Queensland，2009：3034.

从表2来看，以法国和德国为代表的大陆福利模式与以英国为代表的盎克鲁萨克逊模式在养老金支出比例上有一定的差距。这是因为英国养老金市场私有化程度更高，但这三个国家和同为非欧盟国家的瑞士一样，都面临着养老金公共支出的显著增长。此外，欧洲主要发达国家与美国相比，尽管在同一时间段都存在养老金支出增长的问题，但美国的养老金支出占GDP的比例仍处于较低水平。因此，养老金支出的膨胀的确加重了各国的债务负担。 其次，主权债务危机爆发后，欧盟各成员国除了应对与日俱增的财政支出压力外，还必须拿出大量的资金投入到拯救金融业和刺激实体经济复苏的活动当中。特别是欧元区成员国，统一的货币政策使其不能通过增发货币来刺激经济，而扩张的财政政策在债务比例已经超过《稳定与增长公约》的情况下不可能大规模实施。因此，削减包括养老金在内的高福利制度开支不可避免。

表3欧盟主要成员国潜在劳动力占劳动人口比重

国家福利制度比例/%

德国大陆模式2.8

法国大陆模式2.8

英国盎克鲁萨克逊模式3.4

爱尔兰盎克鲁萨克逊模式2.6

希腊地中海模式1.7

葡萄牙地中海模式3.8

西班牙地中海模式5.3

意大利地中海模式12.1

丹麦斯堪的纳维亚模式3.5

瑞典斯堪的纳维亚模式4.4

欧盟27国4.6

资料来源： http：∥ec.europa.eu/eurostat/statisticsexplained/index.php/Employment_statistics

二、欧盟养老金制度的改革

养老金制度的改革涉及到一个国家的政治和经济的各个方面，欧盟目前已经在经济领域建立起了前所未有的超国家形式联合体，欧盟所制定的经济社会政策很多方面已经具有了主权国家性质的强制约束力。因此，除了在欧盟层面进行统一的养老金制度改革协调外，各成员国还需要根据本国情况，对欧盟相关改革要求和建议进行细化和本土化，总体说来包括以下三个方面。

第二，从成员国国家层面完善以三大支柱为核心的养老体系。欧盟应该建立起以法定的现收现付为基础，以职业养老计划即基金积累制为重要支撑，同时以个人自愿补充缴费为有效补充的三支柱养老金体系。我们应该注意的是，欧盟尽管已经在形式上建立起了统一大市场，基本实现了人员的自由流动，但是各成员国劳动力成本的巨大差异使欧盟截止目前仍无法实现福利体系，特别是养老体系的一体化，欧盟公民个人养老信息在短期内也很难在成员国内实现共享。为此，欧盟公民在第一支柱下的养老保障必须由其母国承担，欧盟公民应该通过向母国进行强制性的养老金缴纳，在退休时享受到其母国所发放的基本养老保障。在第二支柱下的基金积累养老体系，这部分由其工作企业和个人一同缴纳。这部分资金的缴纳一般以缴费确定性（DB）为主，并享受税收优惠。企业一方面能通过为员工提供职业养老计划留住员工，员工同时可以通过自己的努力工作，获得更有吸引力的养老计划，促进企业与员工的良性互动＼[4＼]。同时，员工在企业工作一定年限后，员工跳槽可以将该部分资金投资获得收益带走并在母国法定年龄退休时一并取出。在第三支柱下，各成员国公民可根据自身的收入情况选择对应的私人商业养老保险。个人缴费比例越高，退休后获得的养老金就越高，同时国家应该给予较大的税收优惠，其替代率应该在50%以上。

目前，中国和欧盟各成员国处于不同的经济社会发展阶段，欧盟主要成员国均已经完成了现代化，并建立起了较完善的现代福利国家制度。而中国目前还处于全面实现现代化的初级阶段，单从养老金缴纳方式、社会政策选择、养老待遇等方面进行比较，并无太大的意义。但是，如果从养老政策的可持续发展，社会政策进一步稳固的角度来进行比较，则会发现两者间有价值的共同点和差异性。

（一）中欧养老金制度面临的共同问题

3.中欧养老金制度改革都面临着巨大的社会阻力。 欧盟目前面临养老金制度改革压力主要来自于主权债务危机爆发后，成员国不得不通过一系列财政紧缩计划来削减公共开支，欧盟各成员国公民都将不同程度的面对养老水平的下降，这都将刺激欧盟民众采取各种行为进行抗议。因此，2010年后，因养老金制度改革引起的罢工和骚乱在欧盟成员国特别是“金猪五国”可谓是屡见不鲜。

（二）中欧养老金制度问题的差异

和欧盟相比，中国还没有建立起完善的三支柱养老体系，这也是中欧养老金制度所面临问题最大的不同点。

同时，随着非公有制经济成分的扩大，为吸引广大低收入高流动性劳动力人群参保，在第一支柱下各地均采用建立地方性制度和降低缴费比例的方式。这就使得我国养老金制度呈现出典型的城市与农村分割、公有制部门与私有制部门分割的状况。这种碎片化不仅会人为地造成对社会群体的等级分化，引发社会对体制内人群的不满情绪，同时不利于公有制部门与私营部门间的人员流动，极大地阻碍了劳动力跨地区、跨行业的自由流动。

2.第二支柱下制度不灵活，存在外部发展阻力。以企业年金为核心的第二支柱首先面临的是制度上的僵化，这主要包括缴费制度僵化和领取制度僵化。目前缴费制度最突出的问题即是新建立年金制度的企业对年金建立前已工作但未退休的员工进行补偿。但实际操作中，这一补偿比例往往会超过规定限额。同时，企业年金的性质实质上是将员工部分工资延期发放。但由于在缴费比例、税收政策以及企业薪酬等级制度上的不匹配，其作为稳定企业人才的作用并不明显。而从领取条件来讲，目前领取企业年金只能是移民出国、法定退休和退休前身故三种情况。但当职工真正遇到重大疾病需要领取企业年金时，反而因为制度上的限制不能领取，这是与企业年金建立的初衷不相匹配的。 从外部环境来讲，目前我国还没有完善的企业年金相关法律制度，《企业年金试行办法》等框架性文件严重缺乏可操作性。同时，目前企业年金的监管由财政部、银监局、证监局等多部委联合监管，这直接造成了企业年金运作效率的低下。例如，欧盟中的英国企业年金投资权益类产品比重已经达到70%，荷兰也接近50%，而我国规定不得超过30%。另外就税收方面，对于企业年金列支优惠比例我国为5%，与美国、加拿大等国相差10%～15%左右。此外，目前中小型企业已经占到我国企业总数的99%，但其企业年金份额仅占到市场份额的1%。年金市场几乎被电力、石油等垄断行业所垄断，这种“国强民弱”的市场格局进一步加剧了我国养老金体系中公共部门与私营部门的割裂＼[7＼]。

3.第三支柱下服务水平低下、缺乏政府支持。我国商业养老保险发展迟缓与我国居民投保意识不强有很大的关系。但是造成这一现状的主要原因在于目前我国商业养老保险几乎为寡头垄断市场，保险产品缴费比例高、产品设计单一，同质化现象严重，营销人员普遍缺乏专业化的业务培训，从业人员总体素质偏低，保险公司几乎只注重销售业务，而不注重售后服务质量，造成人民群众对商业养老保险缺乏最基本的信任。同时，政府对商业养老保险的定位和作用认识不足，缺乏对其有效的统筹规划，这不仅表现在养老保险相关法律建设的滞后，同时还体现在政府更加注重的商业养老保险的经营业绩，但又不愿意提供相关的财政支持和承担相应的制度建设责任。

四、欧盟养老金制度改革对中国的启示

主权债务危机爆发后，欧盟以及各成员国的养老金制度改革告诉我们，建立起适合本国经济增长水平和财政负担能力的养老体制是养老制度改革成功的关键。结合欧盟的经验与教训，笔者认为要从国家层面认识到合理的养老制度不仅能维持社会的和谐与稳定，同时能最大限度地提升劳动力者创造价值的能力，从而使每一位劳动者在其职业生命期间内最大可能地为社会创造价值，在退休后同样能享受有尊严的生活;从制度上必须依靠完善三大养老支柱自身的结构，并使三者之间互为依赖和补充;从劳动者个人来讲，要增强个人参与到养老体制中的意识，选择适合自身情况的养老方式，尽可能提升退休后生活水平。因此，应该从以下三个方面做好今后的工作。

（一）宏观上在国家层面完善相关养老金制度

1.养老金制度的建设必须与经济发展水平相适应，使国民福利与国家经济发展速度同步。欧盟国家的教训告诉我们，欧洲一体化逐渐深入后，南欧欠发达成员国不顾自身发展水平盲目进行福利赶超，最终在金融市场出现大幅度下跌时，酿成债务危机的严重后果。我国东西部经济发展水平差距不可能在短时间内解决，因此，在建立以地方政府进行管理的养老金体制时，必须和本地经济发展水平以及债务负担状况相适应，避免因不切实际的过度福利政策使当地宏观经济状况恶化＼[8＼]。

2.在第一支柱下，建立起以地方政府为核心养老金管理模式，梳理好地方养老金管理部门与中央养老金部门之间的关系＼[9＼]，见图1。

图1省级统一管理模式图

如图1所示，在全国31个省及行政区（不含港、澳、台）逐步建立起符合本省发展水平的统一养老金管理模式，能进一步优化第一支柱下养老金的管理和使用效率，促进分配公平。国家基本养老金是确保社会安全的底线，关系着每一位公民的最根本利益，但是在实际操作中，又必须考虑不同省份的经济发展水平差距，不能实行简单的一刀切。因此，在省级统一管理模式下，资金的收支由地方社保机构进行，并由指定的代管银行根据社保局指令进行发放，从而确保职工账户安全。此外，地方社保机构所吸纳的保费均由中央社保机构统一管理，中央社保机构根据地方社保机构的预算再进行逐一的拨付，这一方面能加强社保资金的统一管理，更好地避免了地方政府挪用社保资金的风险。另一方面，中央社保机构能根据地方政府预算，更加有效地将结余社保资金投资到相关领域中，真正做到社保资金的保值和增值。此外，地方社保机构所录入职工数据必须汇总到中央社保部门数据库中，使缴费人在移居其他省份工作和居住时，当地社保部门能及时获得该参保人数据，根据当地政策重新核算保费，尽可能降低参保人社保关系转移的成本。

3.注重社会平等对提升劳动力创造价值能力的重要性，充分意识到劳动力是社会养老制度可持续发展的根本。从欧盟的经验中可以看到，成员国中的丹麦和瑞典在其福利制度中彰显出更加明显的促进社会平等的特征，从而营造出了良好的社会公共环境。因此，我们不仅要通过加大公共教育投入和加快职业技能培养体系，创造平等的就业机会，以规范劳动力市场为突破口，使初次分配更加公平合理。同时，将保障公民社会权利均等植入社会的核心价值观中，尽快消除对于不同职业群体间的待遇差距，使每一个公民平等享有社会保障权利，从而使每一位公民付出的社会服务与其享受到的社会保障成正比＼[10＼]。

（二）中观层面由政府推动企业建立起完善的年金制度以及完善商业保险制度

（三）微观上第一、第二支柱下落实做实个人账户，提高个人参与商业养老保险的意愿

我国养老金第一、第二支柱下“统账结合”的制度设计所引发个人账户空账问题已经严重影响到整个养老体系的稳定和公民对政府的信任。因此，在地方政府债务承受能力范围内，逐步通过做实养老金个人账户，提高个人账户资金投资收益率，来吸引更多的公民参与到养老体系中来，是必须尽快解决的问题。而做实养老金个人账户，主要依靠增收节支。首先，应该按照社会保险法要求，进一步扩大基本养老保险覆盖面，以持续增长的缴费收入来填补空账空缺。其次，对于机关事业单位“养老双轨制”改革应该尽快进行，地方财政应该对机关事业单职工参加改革后统一养老保险前应缴费金额进行适当的补缴，而相关单位职工也应该进行同比例补缴。再次，改革过渡期间，将目前DB制度下个人缴费统筹养老金部分进行按工资增长率计息，这样可以使还没有完全做实的个人账户具有较高的计息率从而吸引更多公民的参与，这能让做实个人账户的过程更加平稳＼[12＼]。最后，通过理顺缴费与养老金领取的关系，真正实现多缴多得，鼓励缴费。

另一方面，目前我国职工还基本没有参与商业养老保险的愿望。因此，应该出台相应的激励措施，鼓励有条件的职工加入到商业养老保险计划当中，使其明白商业养老保险对于提高退休后生活质量的重要性，使第三支柱真正起到应有的作用。

＼[参考文献＼]

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