我国公用企业制度改革的法律对策(2)法学理论论文(1)

（6）公用企业管理法规不健全。为了加快公用事业发展，国家在某些行来放开管理，限制竞争，出现新的地方保护主义，明显在竞争中滥用优势地位，规避法律。 3 建立积极有效的公用企业法律制度

（1）明确公用资源的所有者主体地位和所有制关系。公用资源（土地、水、能源、、、、、、）不论为私人或国家利益集团占有，其升值完全是由于社会经济的发展，人群的聚拢。

亨利。乔治认为，“人不能生产土地，所以私人不能对土地拥有所有权”，利益集团也无权占有公共资源，只能根据国家的授权，代表国家对公共资源进行利益分配。

所以加快政企分开步伐，将行业管理者与公用企业分开来，加强对公用企业及其他有独占地位企业的监督，防止其滥用市场势力。

（2）引入竞争机制。许多人认为，公用企业长期的表现说明，公用企业国营和国有都不利于它的发展，那么，就应该实行私有化或私营化，使它的所有制形式和经营模式都有根本的改变。

而事实上，私有化或私营化并不是包医百病的良药，建立一个私有并且不受控制的垄断企业，往往可能会带来更高的价格。所以，公用企业仅仅表明它从事的行业必须是公有（全民所有制或集体所有制）或者私有，经营方式只能是私营或者国营，关键是必须存在竞争。

如果有竞争，公用企业完全可以是多元化的所有制形式，经营模式既可以私营也可以国营。 在实行政府全面规划、统一管理、特许经营、适度竞争方针的同时，引入竞争机制，鼓励非国有经济进入公用事业领域，通过竞争，促进行业的发展和服务的改善。

大中城市公用行业的供水、管道燃气供应、公共汽车、电车、集中供热、排水污水处理、垃圾处理等，是国家需要控制的领域，但控制不一定控股。要根据行业的不同特点，积极探索吸收多元投资发展公用事业的途径，并在坚持统一规划、统一服务质量标准、统一市场准入制度、统一价格收费制度的基础上，研究在投资主体多元化的情况下，国家对公用行业的控制和监管办法。

根据我国当前水、气、热生产和供应能力还比较低、供需矛盾尚未根本缓解的实际情况，市政公用行业中的供水、排水和污水处理、供热及公共交通等行业，应主要采取特许经营权竞标和鼓励跨地区经营或城乡一体化经营方式，引入竞争机制。

（3）完善立法。国外经验表明，改革对自然垄断行业的调控起了至关重要的作用，政府对经济生活的调节和干预，包括实施各种政府管制也都必须依法进行。

法律调控主要体现在制定有关行业的单行法反垄断法（反托拉斯法、竞争法）的对自然行业的豁免两者有机结合。有关的单行法及其配套的法令成为政府对该自然垄断行业实施政府管制的法律依据。

需要变行业、部门立法为人大立法或授权国务院立法，确保公用企业有关法规的独立性、完整性，削弱部门立法的本位及垄断特色。尤其是必须强化执法力度，改变现实中各级工商行政管理局对查处公用企业滥用行为时所遇的强大阻力；同时，加强反垄断立法，规范公用企业的市场行为，防止形成垄断地位，必要时对过于庞大的公用企业进行分割，使其保持竞争的格局；此外，自然垄断行业应实行反垄断法豁免。

虽然工业化国家各自的情况有所差别，但大多数情况下，这些国家的反垄断法（反托拉斯法、竞争法）对自然垄断行业还是网开一面，将其排除在反垄断法适用范畴之外，而给予特别的豁免，当然豁免的范围上（全部豁免和部分豁免）和方式（绝对豁免和有条件的豁免）有所不同；另外，还要制订特定行业的专门法。自然垄断行业的反垄断法上的豁免与其受到严格的政府管制有密切的联系，当然反垄断法上的豁免并不意味着这些行业可以游离于法律调控范围之外，恰恰相反，在水、煤气、电力、邮政、电信等领域，因事关公共利益，各国对此予以高度重视，一般都制定专门法律，规范该行业行为。

（4）要强化执法，推广政府行政契约制度。第一，以规范性条款保持公用企业投资规模在地区间的平衡，以促使公用企业在低利润甚至无利润的地区也要保持政党的投资，以维持基础设施的地区平衡发展。

第二，维持公用企业的利润率在社会平均利润线上下浮动，即经济学上所称的“零利润”状态（即达到社会平均利润）。这样，在整体社会“微利”趋势下，不会因公用企业利润偏高而消耗过多的社会成本；同时，对于仍采取政府补贴、销售的公用企业，政府应在契约中明确补贴的取消期限，督促公用企业提高效率，并确定其制定适当价格的时间表。

第三，通过基本条款的一致来达到公用企业之间的平等，这样有利于打破现有的公用企业的垄断地位，必要时法律可以授权一定机构对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割，打破其垄断地位，给新的公用企业以平等资格。

（5）建立听证制度。听证制度是行政程序的灵魂。

例如虽然目前由国家计委主持的电信价格听证制度还不很完善，但这恐怕是信息产业法出台之前监督电信管制者最有效的办法之一。应该使公用企业的价格听证制度化，成为每一项价格政策出台之必经程序。

同理，可考虑暂时由国家经贸委来组织公用企业准入许可、技术标准确定等重大管制制度的听证。听证会应该是公开的，应该允许任何利益相关者的参与（如电视直播，网上征集）和表达意见。

（6）扩大《行政诉讼法》的受案范围。适时修正行政诉讼法，使任何行政机构在行使其行政行为（行政执法、准行政立法和准行政司法行为）的过程中可能出现的任何行政违法行为（不作为、权力滥用、权力瑕疵、有失公正等）都有可能付诸司法审查管理和其他方面的法律措施。

此外，政府以及有关的价格法，对自然垄断行业的价格监督是制止不收取垄断高价的有效法律手段。自然垄断行业中有国防大学 营情况较常见，一些国家为保证国有资产保值、增值和维持良好的运营状态，还针对国有企业专门制定了一些有关企业组织制度、人事制度、经营管理制度的法律。

这些法律的实施实际上对自然垄断行业都产生了一定的影响。

（7）加强监督，包括部门监督和专门机构监督。如美国、德国多有专门的联邦贸易委员会或反托拉斯局来监督公用企业的经营行为，对它的规范有巨大的作用，我国可以效仿，并且对公用企业格式合同实施审查制度。

公用企业制度改革是现代企业制度改革的一部分，涉及诸多法律问题，尤其是行政性垄断这一敏感的问题，值得认真探讨研究。