论水库移民的公平补偿和立法(2)法学理论论文(1)

鉴于在水库移民补偿中存在的问题，为了体现对水库移民补偿的公平，在水库移民补偿立法中应当注意以下几个问题。 ①在立法中规定以政府作为移民补偿法律关系的主体。

以前一些水库工程是以企业作为水库移民补偿法律关系的主体。如《长江三峡工程移民条例》第二十一条规定：“三峡工程移民经费从三峡工程总概算中划出，直接纳入国家计划、专款专用，不得挪作他用，具体办法另行规定。

”国峡移民发（1993）9号文件规定：“移民资金由三峡工程开发总公司负责筹措和偿还。”可见，按照现行法规和政策，构成三峡移民赔偿(补偿)法律关系主体的另一方是“中国长江三峡工程开发总公司”，其经费来源是“三峡工程总概算”。

水库工程的社会、历史价值和意义，远非一般工程可以比拟，它的直接后果将是彻底改变整个库区的生态结构、资源结构、社会结构、区域经济结构以及社会生产力的布局，这一事实已经远远超出了一般工程技术行为对其后果进行赔偿或补偿的民事责任范围。水库工程建设本身是一个纯技术问题，而移民安置、项目迁建则从属于由纯技术问题所引发的生态问题、环境问题和经济、社会、文化问题，其中所包含的社会责任和历史责任显然已大大超出了一个企业的责任能力范围。

应由政府来承担移民赔偿(补偿)法律关系的主体，移民资金应同工程概算、总投资脱钩，由政府负责筹措和偿还。 ②确立移民的补偿投资法律关系的主体地位。

水库移民工作在计划经济体制时期主要是政府行为，强调统一性，移民补偿投资都由政府支付和使用，但往往因为规划不周，补偿标准偏低，存在不少遗留问题。现今的水库移民是在市场经济体制下进行的，水库移民立法必须引入市场机制，通过立法的形式在移民实施过程中建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业化体制，水利水电工程投资及其移民补偿投资和其他形式的投资一样，其本质属性是确定的，因为投资无论任何时期和任何地区都是投入要素权、资产所有权和收益占有权的结合。

很明显，具有这种三权合—本质特征的经济活动，才真正属于投资。如果缺乏对三权合一深层次的理解，就会发生把投资活动与生产活动相割裂或投资活动与生产活动相等同的两种错误倾向。

通过立法改革水利水电工程移民投资体制，逐步建立政府行为和市场经济相结合的投资体制，相应确立移民补偿投资的主体地位，以实现投资、产权和获取效益的三权合一，这样也才能从根本上解决“重工程、轻移民”的问题，从而实现安全移民。 ③以立法的形式确定移民补偿方式多样化。

以前移民补偿方式单一，经费来源狭小，对大规模移民安置带来一定局限性。如三峡移民补偿方式主要是由国家发行三峡债券募集资金和三峡淹没区土地出让金、土地使用费和耕地占用税收入，将移民任务和移民补偿经费对重庆市和湖北省实行“双包干”。

中外历史上较为成功的移民政策有一个共同点：人口稠密之地向人口稀少之地迁移；经济发达地区向相对落后地方迁移；如西晋灭蜀汉后，因中原常年战争，人口大减，土地荒芜，便鼓励蜀人内迁，“凡应募者给予粮食二年，免役二十年”。清初“湖广填川”的政策是，提供

一、二年口粮，长期(二十年)无息或低息贷给生产资金(购置耕牛、种子等生产费用)，减免十至二十年税收。美国开发西部的移民政策是，对西迁者提供十英亩土地(“宅地法”)，提供优惠贷款，减免十年税收。

水库移民可以借鉴我国历史经验，以市场机制调节为主，在公开、公平、自愿的基础上，国家采取财政、金融等优惠政策，鼓励百姓迁移到人口稀少、需要开发的地区。除了给移民提供几年口粮基本生活费和修建住房补助费外，还可根据安置地区战略地位和自然经济条件的不同，提供相应的税收减免和信贷优惠政策，对西部地区移民，除享受上述优惠政策外，还应在经济所有权、计划生育、小孩上学、高考及就业、社会保障等方面享受当地少数民族优惠政策。

在税收、信贷优惠上，对西部地区移民减免税费时间可延长到二十年以上，可提供十年以上无息生产经营贷款。在经济所有权方面，可允许西部地区移民在统一规划下从事开垦宜农荒地，开采矿产资源、从事水利、道路、电力、通讯、进出口贸易等生产经营，保证其私营经济所有权不受侵犯。

④在立法中规定适当增加移民资金。政府应统筹考虑，根据物价指数变动及整个宏观经济形势变化情况，本着实事求是、科学合理和负责的原则适当增加库区移民资金安排。

继续把移民资金缺口和移民安置负担包袱全甩给库区地方政府，难以为继。对于—个涉及社会政治经济生活方方面面关系的庞大的移民工程，让地方政府“包”下来也是不现实的。

因此，应以立法的形式保证移民资金的量能弥补移民的损失和确保库区经济发展。 ⑤以立法的形式规定外部收入补偿内部成本。

以水库工程未来收入补偿库区即期损失，是解决库区移民开发问题的一项根本措施。具体包括：以水库工程发电直接收益和给收益区带来的间接收益(如未来防洪抗灾减少支出和电力供给增加、用电成本减少等)来补偿库区即期损失。

补偿措施可以通过财政向国内资本市场增发水库工程中长期债券，财政以专项转移支付方式补偿库区即期经济损失、扶持库区经济发展。 ⑥以法律的形式规定给予库区经济结构调整特别优惠政策。

库区经济结构和产业结构调整对库区经济的可持续发展、社会稳定和长治久安至关重要。库区受历史因素影响，基础设施、工业基础、生态环境条件均相对薄弱，需要各种优惠政策引导国内外资金、技术、人才参与库区经济建设。

一是纵向与横向转支付相结合；政府应采用横向与纵向相结合转移的方式对库区给予特殊支持。按照“谁受益谁负担”原则，政府统一协调工程受益省市依据受益的程度对库区实行横向转移支付；财政对库区因水库工程带来的永久性税源损失在一定时期内实行纵向转移支付。

二是建立库区发展基金，政府可从水库工程取得收益之时起，在一定时间内按发电收入的一定比例(如10——20％)建立库区发展基金，专顶用于库区基础设施建设。三是国家在库区安排

一、二个辐射作用大的重点项目；四是给库区用电优惠政策：考虑到库区经济基础薄弱、承受能力差，水库工程发电、供电方面，对库区应给予一定优惠政策(如用电价格、供电数量等)。五是发电税收发返回政策；财政可按水库工程产生的税收收入—定比例根据淹没人口、实物等直接经济损失程度在较长时期内返回给库区，增强库区经济自我发展能力。

六是实行政策倾斜，扩大移民就业范围。国家运用政策杠杆，把移民“送入”市场经济中，继而稳定移民。

提高移民生活水平。可以优先考虑以下四个方面的倾斜政策：首先是劳动用工政策。

大中型水利工程一般需要大量的劳动力，而移民本身就是一个劳动力资源库，对于科技素质较低的农村移民，参加水利工程建设和移民工程的建筑、迁安、建材生产工作，不失一个良好的就业机会。水利工程建设应优先招用移民劳动力。

其次是产业政策．国家有计划地安排一些劳动密集型项目放在库区，更主要的是利用产业政策杠杆实现沿海地区与库区产业嫁接，鼓励一些劳动密集型企业向库区拓展业务。有选择地将食品加工、森林业、旅游业作为企业库区经济发展的支柱产业，给予政策优惠。

再次是人才培养。国家利用教育政策，拨出一定量的移民经费，定向为库区培养人才，生源来自移民子女，培养的人才返回库区工作。

这一方面可以解决移民就业问题，又可以充分挖掘移民智力资源，而且还能使移民经费发挥最大的社会效益；最后是吸引投资的政策。吸引更多的投资来库区搞经济建设是解决移民发展问题的重要渠道，国家要给予库区优惠政策，形成宽松的投资环境，国家的金融政策、财政政策、税收政策等都要考虑这一点。

⑦以法律的形式规定以科技补偿为选择方向，提高移民科技素质，我国水库移民的素质大多较低,不能适应市场经济体制的环境，为尽快扭转这一状况，切实可行的办法是对移民进行科技输入，使有一定文化素质的移民掌握一两门实用技术，增强自身的“造血功能”。科技输入投入成本低，见效快，既可广泛地开发库区经济资源又可开发人力资源，有利于开发性移民。

移民科技素质的提高又反过来加速移民科技投入和补偿效益增长，使移民在市场经济体制下实现良性循环。 注释： 黄煌.水库移民遗留问题成因分析与对策[J].水利经济，2000，

（5）. 财政部科学研究所研究报告《三峡库区移民与开发问题研究》课题组. 三峡库区移民与开发问题研究. 重庆万州区人大常委会《三峡工程移民及法律适用研究》课题组.三峡工程移民及法律适用研究.73—74. 重庆市万州区党工委研究室《当前库区城镇移民工作的调查与思考》课题组. 当前库区城镇移民工作的调查与思考. 魏沂.水库移民遗留问题成因分析与对策[J].水利经济，2000，

（1）. 魏沂.三峡移民工作中的重大问题与隐患 [J].战略与管理，1999，

（1）.