新型城镇化背景下城市边界调整与城市综合承载力提升

1. 新型城镇化对城市边界调整、城市综合承载力提升的新要求

中国特色新型城镇化道路，“新”就新在以人的城镇化为核心，以城市群为主体空间形态。提升综合城市承载力是以人为本的城镇化的本质要求，长期以来中国城区土地面积的无序蔓延与土地开发无序，引起了环境污染、空气恶化、居住水平与就业容纳能力不强等问题，严重影响城市居民的生活质量，需要通过优化城市边界、提升城市综合承载力来实现“城市，让生活更美好”。以城市群为主体空间形态则要求，对城市承载力提升的考虑不能仅局限于一个城市内部承载力的提升。事实上，单个城市内部的很多问题如“大城市病”，很难在一个城市内部完全解决，必须在城市群的空间载体内通过协同发展与一体化发展来解决，通过城市边界调整与城市群综合承载力提升来促进单个城市综合承载力的提升。

换言之，要以人的城镇化为核心，以城市群为空间形态，以综合承载能力为支撑，以城市边界调整为手段，全面提高城镇化发展的质量。（详见图1）

2. 以城市边界调整为路径提升城市综合承载力

通过城市边界的优化调整即限定城市边界扩张、优化城市空间内部结构布局与城市协同等多种方式，影响“人地”关系与要素的空间配置，这是实现城市综合承载力提升的有效路径。目前，城市边界主要关注以土地开发利用和扩大规模为目标的“城市增长边界”、“城市开发边界”，忽视了人的价值体现与社会公平的价值取向。在新型城镇化的背景下，要更新城市空间增长理念和注重规划协调统一，提升效率、彰显公平，将城市边界优化调整作为城市综合承载力提升的重要路径。城市边界优化调整及转变主要包括以下三个方面：

第一，由外延式、关注规模的城市边界调整，向内涵式、关注效率的城市边界调整转变。中国城镇化过程中存在城市地理边界由中心向外无序过度扩张的现象，这造成了农业用地的减少和农村自然景观的破坏等问题，严重损害了中国城镇化的可持续发展能力，加大了城镇化过程中的风险。这种外延式、粗放式的城市边界调整是不可持续的，城市边界调整应通过城市内部空间优化（城镇用地功能置换、空间整理、产业结构调整）和经济效率的提升（地均产出、人均污染产出、地均污染产出）等路径进行。

第二，单个城市的边界调整转向以城市群为载体的城市间协作调整。城市群是临近城市的“集聚体”，其区域内城市间边界往往存在地理边界和经济边界交叠的现象。由于空间外部性的存在，单个城市很难独自处理好自身边界问题，应以城市群为载体，加强城市间协同合作，建立经济边界、行政边界与地理边界三者的耦合机制。城市群内地方城市政府间共同建设开发区，制定统一的招商引资与环境保护的规定，可有效避免城市间恶性竞争造成的资源浪费，减少生态环境的破坏，破解发展中面临的资源约束问题，提升城市综合承载力。

第三，由“政府主导”向“市场主导、政府引导”的城市边界调整转变，实现参与主体多元化。长期以来，中国城镇化进程是政府主导完成的，如城市人口控制、城乡户籍管理、撤县设区等做法，根据十八届三中全会精神的要求，新型城镇化的推进应以市场为主导，同时政府积极引导。新型城镇化的推进中，市场、政府是资源配置的两种有效形式，应以市场为基础手段使资源要素充分流动，以行政的手段解决外部性和阻碍资源要素流动的行政壁垒等问题，发挥市场和政府的合力协同作用。城镇化过程中政府的引导作用还应体现在城市规划方面，城市规划必须遵循科学合理的原则，具有前瞻性和法律效应。

3. 以城市群为协同平台促进城市综合承载力的提升

“城市群”的概念最早是从地理学的研究角度提出来的，类似的概念还有大都市带、都市圈、都市连绵区等。城市群经济是指经济活动空间组织及运行的一种形式，是基于交通高度发达、社会分工深化、市场深度扩张、要素高度集聚而演化的区域经济形态。一座城市不是一个孤立、封闭的体系，它与临近的区域和城镇有着密切的联系。可以说，每一座城市都是区域性城市群的一个重要组成部分。以城市群为载体，城市间加强协同合作，减少恶性竞争，发挥“协同效应”、“溢出效应”的作用，将有利于城市综合承载力的提升。城市群作为城市的“集聚体”，其区域内城市的集聚通过“集聚效应”和“分散效应”的叠加，可以形成正向或负向“溢出效应”。正是由于外部性的存在，作为城市群区域内的城市，在缺乏与其他城市联动的前提下，很难依靠城市自身的力量解决发展中问题，加强“同城化”合作将有助于解决单个城市发展面临的资源约束，以及环境生态的负外部性等问题。从城市间产业布局、城市间居民的就业居住、城市间交通规划等方面进行“同城化”，也将有助于城市综合承载力的提升。考虑到空间溢出效应的影响，城市综合承载力的提升要以城市群为平台，加强城市群区域内城市的联动性，发挥“协同效应”促进单个城市综合承载力的提升。

4. 以“多规合一”为抓手促进城市可持续发展

中国城市规划体现出了中国城市发展的特色，除了国民经济和社会发展规划之外，还有城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划，形成了约翰・奈斯比特所说的“规划森林”。中国过去大多城市规划是以增长为目标的扩张性规划，地方政府将规划作为为增长而竞争的手段，土地利用规划、生态环境保护规划等约束性规划为了经济增长目标作出调整，这样出现了城市增长边界、城市开发边界不断变化，甚至出现了城市无序蔓延，城市综合承载力与可持续发展面临着严峻挑战。因此，需要提高城市约束性规划的地位，实现真正的“多规合一”。当然，“多规合一”也在尝试突破单个城市内部的空间框架，如在长三角、京津冀等城市群内部，要加强顶层设计，编制完善城市群发展的统一规划，注重城市之间各类规划的衔接和协同，各个城市在制定规划时既要立足于本地发展基础、比较优势和实际发展需求，又要与城市群其他城市进行对接，明确自身在城市群中的功能定位。