非营利组织参与农村社会救助的问题与对策分析

农村社会救助是指国家和社会为农村中的孤寡老弱病残以及长期生活在贫困线以下的社会成员提供物质、服务或扶持生产等多种形式的救助，保障其基本生活的社会救助制度。根据其定义可知，实施农村社会救助的行为主体是国家和社会，在实际操作中则对应着的是政府和非营利组织。政府无疑是农村社会救助的第一责任主体，但是随着我国社会结构的逐步优化和社会管理体制的不断创新，非营利组织在农村社会救助中发挥越来越重要的作用。因此，发展非营利组织参与农村社会救助，做政府救助积极的补充，充分调动社会力量和资源，对于进一步完善我国社会救助制度是非常必要的。

一、 非营利组织对农村社会救助的介入及参与

1. 起步阶段。

2. 发展阶段

这一阶段的特征主要表现为：第一，非营利组织参与社会救助的活动范围在不断地扩大，组织形式也趋于多样化。救助范围从传统的扶贫济困，灾害救助逐渐地向教育救助、医疗救助、残疾人救助等方面拓展。其二，相关的法律、法规不断完善健全，非营利组织自身的管理得到完善。2004年国务院颁布了新的《基金会管理办法》，首次将基金会分为公募与非公募，规定除个人外，企业或其他组织也可以成立独立的非公募基金，明确规范了企业设立慈善基金的行为； 2005年《中国民间非营利组织会计制度》开始实施，结束了我国民间非营利组织财务制度长期沿用国家事业单位财务制度的历史。

3. 飞跃阶段

这一阶段主要有以下几个特征：第一，相关法律、法规不断的完善，非营利组织社会监管力度加大。近年来陆续出现的郭美美事件和诈捐门事件都充分体现了非营利组织的监督管理力度在不断增强，这也在一定程度上促进了非营利组织在提供社会救助的过程中加强自身组织能力的建设，使之能更好的在农村社会救助中发挥作用。其二，中国志愿队伍不断壮大。2008年的汶川抗震救灾激发了大众参与社会救助的热情，彰显了国民慈善意识的觉醒和蕴藏在民间的力量。汶川地震后，志愿者队伍在短期内迅速发展，成千上万的志愿者奔赴抗震救灾第一线，参与赈灾宣传，募捐物资、灾区救援等服务。

二、非营利组织参与农村社会救助存在的问题

1. 非营利组织参与农村社会救助，在协作空间和手段方面与政府缺乏有效协作。一方面，非营利组织和政府的协作空间狭小。政府过多的干涉救助的微观领域，非营利组织发挥作用的空间被压缩，在协作过程中，非营利组织常常被当作政府救助资金发放的部门，成为政府行政职能的延伸机构，在政策制定、人员交流以及信息反馈方面的协作则十分有限；另一方面，非营利组织参与农村社会救助的协作手段单

一、缺乏灵活性。目前，我国非营利组织参与农村社会救助的协作方式，主要包括由政府提供救助对象的范围或名单，由非营利组织提供资金或物质帮助以及非营利组织直接参与到项目中，提供特定的产品和服务。然而，能够直接参与项目的非营利组织往往是与政府关系密切的大型组织，实力较弱的或草根性的非营利组织只能通过提供救助服务或资金，不能通过项目合作的方式参与农村社会救助。

2.非营利组织参与农村社会救助的公信力不高。非营利组织自身先天存在缺陷，组织内部的管理制度不够公开，外部的监管制度不够健全，导致个别非营利组织在开展救助活动时，背离了非营利组织的公益特性和社会职能，使得非营利组织难以得到广泛的社会认同，社会公信力不足。近年来出现的郭美美事件，对非营利组织的公信度产生了极大的负面影响。

3.非营利组织参与农村社会救助相关法律法规建设滞后。《基金会管理办法》、《社会团体登记管理条例》、《公益事业捐赠法》、《民间非营利组织会计制度》、《全国性民间组织评估实施办法》等，是与非营利组织相关的主要法规。但是从整体上来看，其立法层次不高，且明显滞后于非营利组织的发展。其次，缺乏配套的法律法规的规范和监管，使部分非营利组织的发展不够规范，甚至偏离了原有的宗旨，以营利为主要目的，在一定程度上损害了中国非营利组织的形象，制约了我国非营利组织发展。最后，对于非营利组织参与农村社会救助领域过程中出现的违法违规行为缺乏相关的规范性法律法规。

三、非营利组织参与农村社会救助的改革与完善

1. 建立农村社会救助中政府与非营利组织的协作机制

第一，形成共同的治理空间。政府应当减少对非营利组织管理的控制，抛开繁琐的手续规定和制度性框架，给予非营利组织在参与农村社会救助中发挥自身优势的自由空间，与非营利组织在农村社会救助这一共同的治理空间结成管理联合体。第二，形成组织上的互补。非政府组织在我国的发展还处于初级阶段，应当重视与基层政权之间的协调，从而在组织上形成互补，为非营利组织参与农村社会救助等社会事务管理工作争取更大的活动空间。第三，形成人员与信息的协作和共享机制。该机制使非营利组织与政府救助机构的工作人员之间充分沟通，对问题进行探讨并交流信息，建立资源共享平台，以增强社会救助的效果。

2. 加强非营利组织自身的建设

3. 加强立法完善法律制度

首先，加强关于非营利组织的立法研究，科学界定非营利组织的身份、性质、活动范围，明确非营利组织在农村社会救助中各责任主体的权利与义务关系。其次，对于非营利组织等社会慈善团体的权利义务、慈善基金筹集方式、募集物资使用范围等作出明确的法律规定。通过制定相关全面合理的法规、政策，使非营利组织等社会慈善团体的活动实施有法可依、有法必依、违法必究。最后，在政策制定的过程中，应该遵循公平正义，充分考虑政府、非营利组织、救助对象的根本利益，建立三方的共同决策体制。