以社会组织建设推进社会治理体制创新析论

摘要：实现国家治理体系和治理能力现代化的战略目标确定后，加强社会组织建设，激发社会组织活力，提高社会组织协同社会治理能力的必要性日益凸显。社会组织是国家与社会沟通的桥梁和纽带，承担了越来越多的社会治理职能，但目前无论从外部发展环境还是从社会组织自身发展状况来看，我国社会组织参与社会治理都存在不少制约因素。为此，要从合作机制、支持体系、运行机制、保障体系、监管体系等五个方面继续深化改革，以社会组织建设推进社会治理体制创新。

关键词：社会治理；国家治理体系；治理体制创新；社会组织建设；深化改革

文献标志码：A

党的十八届三中全会提出要创新社会治理体制，“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。近年来各种类型的社会组织不断发展壮大，覆盖了社会治理领域的各个方面，在协同政府社会治理方面积累了不少经验，形成了各具特色的参与模式。准确把握社会组织参与社会治理的必然性和必要性，认清社会组织参与社会治理的现实瓶颈和制约因素，加强对社会组织的引导和培育，不断提高社会组织参与社会治理的能力，使其在政府主导下参与社会治理和提供公共服务，是推进我国社会治理体系和治理能力现代化的客观要求。

3社会组织参与社会治理是基于其自身特点和优势的考量。[HT10，95XH]各级政府的大力引导和支持为社会组织发展创造了制度空间，政府职能转变为社会组织参与社会治理提供了活动空间，社会各界也对社会组织地位和作用的认识日益加深。社会组织在参与社会治理中具有独特的优势：许多社会组织活跃在基层，能直接与广大民众接触，因而能敏感地捕捉到公众的需求并将其及时传递给政府；很多社会组织代表社会边缘群体和弱势群体的利益，这些群体政府往往无暇顾及，成为社会治理的薄弱环节，社会组织可以更好地关注这类群体的需要，提供某些更具技术性和专业性的公共服务，从而增进社会稳定和社会公平；作为非政府组织的社会组织在机构设置及工作方式上富有弹性，官僚化程度低，具有灵活性和高效性等特征，很大程度避免了政府机关人员臃肿、效率低下等问题；社会组织数量众多，部分社会组织专业化水平高，因而在某些专业领域，社会组织更加熟悉情况，能够提供更加专业和精准的服务；社会组织具有非政府性、非营利性和公益性等特点，可以提供政府和市场不能提供或不愿提供的公共服务或相关领域社会治理；社会组织在制度建设方面具有倡导功能，社会组织虽然不是法律、政策和制度的最终制定者，但仍可以通过自身影响力来影响相关法律、政策、制度的制定和执行。[4]这些都决定了社会组织参与社会治理的必然性。

二、社会组织在社会治理体制中的定位及职能分析[HT10，95XH]

社会组织的作用被形象地比喻为社会交融的“黏合剂”，社会矛盾的“稀释剂”，社会冲突的“缓冲剂”，政府的“减肥剂”，市场的“增效剂”。大力支持社会组织参与社会治理和公共服务，发挥其联接政府与社会的桥梁和纽带作用，合理搭建社会组织发挥作用的平台，有效对接社会治理需求与社会组织供给，更好地发挥社会组织反映利益诉求、提供公共服务、规范自身行为、扩大公众参与的作用，是当前推进社会组织参与社会治理的重要任务。

3社会组织参与社会治理的政治职能。[HT10，95XH]社会组织在社会治理中还起到了促进社会自治和弘扬民主政治的重要政治职能。首先，社会组织发展能起到权力制约和民主参与的作用，可以弘扬民主法治精神，促进民主政治发展。社会组织作为社会群体意志的载体可以通过参政议政、护法维权和民主监督等活动形成对国家权力的制约和监督，防止国家权力滥用。社会组织为民主和法治提供了重要的价值源泉，并且为自由、理性、守法和负责的公民品格的塑造提供了条件。社会组织在民主管理中可以培养组织成员的民主意识及公共参与的习惯和理念。社会组织的章程、规则和道德规范既体现着民主自治的原则，也贯彻着组织规范权威，对其成员具有约束作用。其次，社会组织可以提高社会自我管理能力，促进社会自律，增强社会自治。一方面，作为不同群体的利益代表，能够在纵向沟通和横向协调中实现互谅互让、自我协调和矛盾化解，在自身权利的实现过程中能够以理性精神来规范自己的行动。另一方面，社会组织能够加强其成员对权力及法律规则的普遍有效认同，进而提升公共权力的效能和法治对复杂社会的控制权威，促进自觉、稳定的社会秩序的形成。[8]

三、我国社会组织协同参与社会治理的现实制约因素分析[HT10，95XH]

近年来，我国社会组织一直保持着较快发展的良好态势，社会组织自身建设不断加强，服务社会的能力有了进一步提高，整体影响力日益增强，但目前我国社会组织发展仍面临许多问题和困难。从发展环境来看，社会组织自我发展空间仍然较小，相对于国家和市场处于弱势地位，社会自治和自我管理能力不足，难以有效承接社会治理职能。从社会组织自身来看，社会组织发育时间短，受到资源、环境和体制的约束较多，社会组织的生态系统和自律机制不健全，其能力建设普遍不足，应有的各项功能都不发达，社会组织压力大、任务重但能力不足。[9]社会组织发展滞后使其在承担国家转移职能方面受到很大限制，难以与国家力量展开有效互动。

1社会组织与政府之间的关系尚未理顺。[HT10，95XH]我国社会组织的发展不仅是市场经济的产物，也是党委政府简政放权的产物，尽管近年来党政分开和政社分开有所发展，但我国仍有一部分社会组织官办色彩浓厚，行政依附性强，自主性和独立性较低。从社会组织与政府的关系来看，部分社会组织与政府有千丝万缕的联系，靠依赖政府才能生存。这类社会组织成员来源多为政府或事业单位的分流人员或兼职人员，其经费来源、办公场地、日常运转等基本条件均由政府来提供和保障，这种情况使其很难保持独立性。从社会组织与政府的职责划分来看，社会治理体制创新是政府向社会组织转移职能并提供发展空间的过程，但由于分权步伐较慢、政府权限和边界的模糊性及社会本身的复杂性等原因，使社会组织与政府之间的职责划分不明确，很多社会组织无法独立完成其应当承担的社会治理职能。

2社会共治理念的缺失。[HT10，95XH]部分地方党委政府、社会组织自身和公众对社会组织的认知还存在偏差和误区。从党委政府角度来看，一些地方党委政府对新形势下社会组织的地位、作用及发展趋势认识不足，部分党政干部把社会组织视为配合党委政府治理国家的“附庸”，认为社会组织尤其是民间自发的社会组织会分割政府权力，与政府是对立的，不信任社会组织，认为社会组织不可靠，防范心理严重，甚至认为社会组织发展会影响社会和谐稳定。这种保守思维的影响，在实际工作中表现为两个极端，要么把社会组织牢牢抓在手里不放，无论大事小事都由政府说了算，甚至对社会组织进行直接行政干预；要么对社会组织放手不管，不履行自己业务主管部门的职责，不与登记管理机关协调配合，对所属社会组织不闻不问，不能真正把社会组织作为社会治理的主体来对待、培育和监管。从社会组织自身角度来看，部分社会组织定位不清楚，发展方向不明确，缺乏协同政府进行社会治理和公共服务的理念，对社会需求缺乏积极的回应，过于看重权利和自由，忽视了自身的责任和义务。从公众角度来看，相当一部分公众对社会组织的认识还比较陌生或者比较肤浅，对社会组织的关注度和认同度不高，在遇到问题时习惯于向政府寻求帮助，极少会考虑向社会组织求助，甚至认为社会组织可有可无。[3]社会共治理念的缺失极大地制约了社会组织参与社会治理体制创新的进程。 3社会组织协同社会治理的能力有待提高。[HT10，95XH]社会组织协同社会治理能力不足和自身建设水平不高制约了社会组织参与社会治理的进程。一是专业服务能力还有待提高，社会组织在参与社会治理和公共服务方面总体还处于简单、粗放和松散的起步状态。二是社会疏导能力还有待提高，社会组织特有的社会性、公益性、服务性、志愿性的优势尚未发挥出来，下一步要在提高公民素质、维系公共秩序、增强社会信任、倡导合作精神等方面发挥更大作用，起到疏导社会矛盾、维护社会稳定的作用。三是创新发展能力有待提高，加强和创新社会治理为社会组织发展带来了新的契机，下一步要在优化社会环境、提高社会认知、改革监管体制、完善法律法规、健全评估制度、增强公信力方面进行调整和改革，提高社会组织的创新发展能力。四是自我约束能力和公信力有待提高。一方面，民间自发的社会组织由于缺乏相关支持而发展缓慢、活动影响力小、社会认可度低，导致社会信任度较低；另一方面，官办社会组织行使部分社会权力，但在相关制度不健全又缺乏社会监督的情况下，存在工作拖沓、效率低下、透明度不高、成本居高不下等突出问题。更为严重的是近年来部分社会组织负面事件频发，暴露出不少深层次的矛盾和问题，造成了较大的社会负面影响，使人们对社会组织的信任程度急剧下降，影响了社会组织的发展进程。

4社会组织发展缺少国家政策和法律支持。[HT10，95XH]我国的社会组织立法主要有国务院颁布实施的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》《民办非企业单位登记暂行办法》等，这几部法规的存在为社会组织成立和运行提供了法律依据和支持，但仍存在四个方面的突出问题：一是立法层次低，指导思想不明朗，缺少全国人大制定的基本法律支撑；二是数量较少，法律规范不明确，内容也不完善；三是政策不配套，可操作性不强；四是没有把所有类型的社会组织涵盖在内，一些社会组织面临无法可依的困境。另外，目前社会组织的法规和规章主要是以程序性规范为主，而实体性规范则明显不足，在财政资助、税收优惠、社会保险、人事管理等各个方面缺乏相应的政策规定。有关社会组织管理的内容多为原则性宽泛规定，不够具体和细致，有的内容已经不适合时代发展要求，甚至与现实相悖，亟需修正和完善。法律制度不健全使社会组织运作与活动缺乏规范性，既不利于政府对社会组织的管理，也不利于社会对社会组织的信任、支持和监督机制的建立。

5资金不足、人才缺乏等问题的存在也严重制约了社会组织发展。[HT10，95XH]相当一部分社会组织的社会认知度不是很高，从社会渠道进行外部资金募集不易，自我创收能力有限。资金问题使很多社会组织难以正常开展活动，有的甚至处于休眠状态。相当一部分社会组织专职工作人员较少，工作人员年龄结构、学历结构不够合理，专业知识和专业方法不足，难以提供个性化、多样化、系统化专业服务，不能较好地适应情况日益复杂的社会治理形势。

四、以社会组织建设推进社会治理体制创新的路径选择[HT10，95XH]

十八大报告提出要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，引导社会组织健康有序发展。“政社分开”“权责明确”“依法自治”分别从“改革”“转型”和“重建”三个方面强调了现代社会组织体制的基本原则。总体来看，社会组织参与社会治理创新是一项全局性、系统性、综合性的创新工程，下一步要打开新思路、拓宽新视野、推出新举措，引导各类社会组织通过加强自身建设增强服务社会能力，坚持培育发展和监督管理并重，将其纳入党委政府主导的社会组织体系，通过促进其健康有序发展发挥其在社会治理中的重要作用。当前和今后一段时期内，应当在以下五个方面进行探索和改革。

1加强和改进党委领导，改善政府与社会组织的关系，建立现代社会组织的合作机制。[HT10，95XH]思想的高度决定行动的力度，各级党委政府首先要解放思想、突破陈旧观念的束缚，树立多方参与、合作共治的理念。除了极少数政治色彩浓重的社团组织，对于大多数社会组织应当给予更多的信任、尊重、接纳和帮助，以此作为社会组织管理制度设计的核心理念和出发点，提升社会组织的政治地位，为社会组织协同社会治理提供良好的经济社会发展环境。各级党委政府要重视社会组织的发展、规划与管理工作，将其纳入经济社会发展计划和政府绩效考核体系，帮助其解决发展中遇到的困难和问题。要处理好党组织、政府部门和社会组织自治管理的多重关系。社会组织中的党组织要准确把握社会组织的定位和特性，在自身职责范围内开展工作，不能随意干预社会组织的日常管理工作。党组织要把握社会组织的正确发展方向，为社会组织的民主自治管理提供支持和保障，不断增强社会组织的服务能力和公信力。在与政府关系处理方面，要进一步推进政社分开，划清政府部门的服务管理与社会组织自治管理的范围、权责和职能，改革以往偏重行政管制和“政社合一”的管理方式，促进社会组织依法自治功能的发挥、独立自主能力的提升及民间组织秩序的形成。

2改革登记管理制度，健全配套法律制度体系，建立现代社会组织的支持体系。[HT10，95XH]在登记管理制度改革方面，发达国家对社会组织大多采用备案制而非审批制，现行的“前置审批过严”的双重管理体制已经成为社会组织发展的瓶颈，下一步改革中要尝试建立健全统一登记、各司其职、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，逐步改革原来的单一登记制度，对不同性质和组织形式的社会组织设定不同的登记条件，采取不同的登记形式和登记程序。十八届三中全会提出要激发社会组织活力，行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织依法直接向民政部门申请登记已经在全国范围逐步实施，不需要再经由业务主管单位审查和管理。另外，继续探索社区公益类社会组织的备案制度，对不具备法人条件的安老扶助、助残养孤的慈善类社会组织仍需在登记管理机关备案，把一部分未注册的社会组织纳入政府管理范畴。通过逐步改革双重登记管理制度从制度上剥离社会组织对政府的行政依附关系，使其逐步回归公共性、民间性和非营利性，促使管理体制逐步由重入口登记向准入和日常管理并重转变。在法律法规体系健全完善方面，尽快出台全面修订后的社会团体、基金会及民办非企业单位三个条例，制定国家层面的社会组织基本法，形成社会组织领域统一的法律规范。针对行业协会、涉外组织等特殊类别的社会组织制定更有针对性的法律法规。在国家层面的制度规范形成后，各地可根据实际情况制定相关政策法规，明确社会组织参与社会治理的指导思想、基本目标、主要任务和保障措施，明确社会组织在社会治理中所担负的职责、履行的义务和享受的优惠政策。在配套政策措施完善方面，完善国家关于社会组织培育发展、扶持推动、优惠补贴等各种支持性政策和制度，把社会组织的培育发展制度、优先参与购买服务扶持推动制度、优惠税收制度等落到实处。 3加强自身能力建设，提高内部治理水平，完善现代社会组织的运行机制。[HT10，95XH]提高社会组织协同社会治理的能力需要做好四方面工作。一是健全“权责明确、协调运转、有效制衡”的法人治理结构。明确会员大会、理事会、监事会和管理层的职责，完善议事、选举、机构、财务、人事等各项制度。推动有条件的社会组织与党政机关在人财物等方面逐步脱钩，减少社会组织行政化倾向，保障其独立性和自主性。二是完善社会组织信息公开制度。以不损害捐赠人、受益人及合作机构等利益相关方的隐私和商业秘密为限度，将组织信息、财务信息、活动信息及与公益相关的其他信息，依法、真实、准确、完整、及时、便捷地予以公开，体现最大透明度这一原则。三是不断提高社会组织专业化水平。要加强社会组织为实现其愿景和宗旨而应当拥有的筹措和管理社会资源所需要的专业的基本能力建设，包括治理能力、创新能力、协调能力和持续发展能力。[10]随着大量社会公益资源向社会组织集中和社会治理事务的复杂化，对社会组织人才专业化、项目专业化和服务专业化的要求也日益加大，政府和公众对社会组织的服务质量、工作效率及专业化程度要求越来越高。社会组织要走专业化的道路就需要建立独立的职业化管理队伍，并取得相关资质，提倡工作人员持证上岗，加大工作人员培训力度，按相关法律规章来运作并主动接受有关部门的评估。评估资质较高的社会组织具有优先接受政府职能转移、政府购买服务和享受税收优惠政策的权利，以及开展评比、达标、表彰活动的资格。四是提高社会组织利用市场机制的能力。社会组织在运行方面可以借鉴市场机制高效、规范及可持续性的优势，在公益款项的筹资运作、保值增值及项目管理等方面引入市场机制，通过一定的市场化和企业化运作模式改革社会组织参与及服务提供的方式。大力培育利用市场机制解决社会问题的“社会企业”，丰富社会部门与市场部门的合作形式，完善现代社会组织运作体制。

4拓宽资金来源渠道，加强人才队伍建设，建立现代社会组织的保障体系。[HT10，95XH]为了提高社会组织协同社会治理的能力，实现社会组织可持续发展，需要着力完善资金支持、人才队伍等现代社会组织的保障体系。在资金来源方面要拓宽三种渠道：一要拓宽政府资金来源渠道。政府可以直接拨款支持社会组织，也可以通过税收优惠或减免税等方式支持社会组织发展，还可以出资向社会组织购买公共服务。二要拓宽社会捐赠渠道。做好公益慈善事业宣传，公益慈善事业不仅是富人参与的事，而且可以从每一个人做起，从日常生活做起。应通过设立类似于银行电子网络捐赠平台等新的载体，使小额、定期、常态的民间捐赠成为可能。三要拓宽服务收费和国外援助渠道。当然，对于部分市场性中介组织、行业协会和民办非企业单位的服务性收费要予以规范并进行严格监管。对国外援助资金要谨慎对待和使用，对于致力于疾病防治和环境保护等活动的境外援助可以积极争取，但对政治资助要坚决禁止和抵制。在人才队伍建设方面要做好三方面工作：一是建立包括专业管理人员、专职职工和志愿者在内的多层次人才队伍。通过教育培训等方式提高社会组织工作人员素质，提高其参与社会治理的能力，逐步建立社会组织专职工作人员队伍，建立并壮大志愿者队伍，将其纳入社会组织工作体系。二是加大社会组织人才工作力度。把社会组织人才队伍建设列入地方发展规划，明确社会组织人才队伍建设的目标任务及主要措施，增加在党代会、人代会及政协会中社会组织界别的代表委员比例，不断提高社会组织的政治地位。三是完善社会组织人才队伍的保障机制。制定针对社会组织的人事管理制度、档案管理制度、职称评定制度、收入分配制度及考核奖惩制度。推进社会组织工作人员的职业化进程，提高社会组织工作人员尤其是专家型人才的工作待遇，完善社会组织专职工作人员的工资、保险及各项福利政策，消除他们的后顾之忧。