推进农村社区服务发展问题及对策探析

摘要：有关调研表明，目前我国农村社区服务发展存在着政府投入资金不足、服务设施建设滞后、服务供给机制不畅及乡村精英人才流失等问题。其根源主要在于地区经济发展不平衡、资本投资追求高额利润、劳动力价格迅速上涨、村民利益表达渠道堵塞及相关责任主体思想认识偏颇等。为此，要通过建立多级政府筹资模式、吸引社会资本投资乡村、创新农村土地流转形式、拓展村民利益表达渠道以及开展多种形式宣教活动等方略，大力推进农村社区服务健康发展。

关键词：统筹城乡发展；农村社区服务；西安市；公共服务；社会保障

中图分类号：F320

文献标志码：A

文章编号：002-740820507-0079-04

加快农村社区服务发展是统筹城乡发展，以工促农、缩小城乡差别、实现共同富裕的必由之路。党和国家历来十分重视农村社区服务发展工作，2006年7月，民政部颁布了《关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》，对试点工作进行了部署。2007年3月民政部出台了《全国农村社区建设实验县市、区工作实施方案》，批复了304个“全国农村社区建设实验县市、区”。200年0月，党的十七届五中全会提出了“加快农村基础设施建设和公共服务”“强化城乡社区自治和服务功能”的新要求。20年2月国务院办公厅公布的《社区服务体系建设规划20-205年》提出，“继续开展农村社区服务试点”、“将就业、社会保障、卫生、计划生育、文化、体育、社会治安等基本公共服务向农村延伸”。党的十八大提出，“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。”多年来，各级党委、政府创造性地贯彻执行党和国家的战略部署，坚持不懈地推进农村社区服务发展，使我国农村社区建设成效显著，农民生活质量得到改善和提高。然而，随着农村社区建设覆盖面的不断扩大，在资金投入、设施供给、人才配备及制度机制建设等方面也出现了制约和影响农村社区服务发展的瓶颈问题。就此，本课题组204年通过访谈、调查问卷等形式，对西安市蓝田县、户县、高陵县、长安区、阎良区等县区农村进行调研，旨在通过个案分析，透视当前农村社区服务发展面临的难题，并提出相应对策建议。

一、西安市农村社区建设现状及其问题

“做好社区”是陕西省委、省政府关于推进城镇化进程的战略要求，近年来西安市委、市政府按照省委、省政府的部署和要求，结合本地特色和实际，统筹规划，齐抓共管，稳步推进，使农村社区建设成效显著。

首先，统筹规划，任务明确。202年8月，《陕西省3个重点示范镇镇域农村社区布局规划及典型社区规划设计汇编》对外公布，西安市长安区滦镇街办2个、临潼区零口街办3个、阎良区关山镇8个、户县草堂镇3个、蓝田县汤峪镇4个及周至县哑柏镇8个被列为重点示范镇建设，将把现有的29个村庄整合成28个新型农村社区。西安市委、市政府根据省委、省政府安排部署，制订了《关于加快推进城乡发展一体化三年行动计划203205》，203年7月西安市统筹办、市财政局颁布了《西安市新型农村社区建设实施方案》以下简称《实施方案》。《实施方案》明确提出了新型农村社区建设的目标任务、时限步骤、区域布局、建设标准、政策措施等。基本目标任务是从203年到205年，一手抓有形改造的00个标准化新型农村示范社区建设，一手抓无形跟进的000个左右的片区化社区公共服务体系建设，形成“百村示范，千村带动”的新农村建设格局。

其次，齐抓共管，落实责任。《实施方案》提出，各级党委和政府要高度重视新型农村社区建设，主要领导要亲自抓、负总责，努力形成党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责、社会广泛参与的工作格局。《实施方案》要求：市统筹办全面负责全市新型农村社区建设工作的指导协调和督导检查，对社区建设的考核权重将占到城乡统筹分值的50%；规划、建设、国土、农委、财政等部门要按照“三年行动计划”的要求，发挥职能作用，积极支持新型农村社区建设；房管部门要及时为新型农村社区居民颁发房屋所有权证；教育、卫生、文化、体育、民政等部门要按照“渠道不乱、用途不变、统筹使用、各计其功”的原则，把对应的资金集中使用到新型农村社区建设上。各区县政府、开发区管委会是新型农村社区建设的责任主体，全面负责辖区内新型农村社区建设项目的规划定点、立项审批和建设。

再次，稳步推进，成效显著。西安市协调了200亿元专项贷款，组织协调电力、交通、扶贫开发等部门，进行资金、政策打包扶持，形成合力集中用于新型农村社区建设。采取奖励补助方式，鼓励有条件的区县率先示范，鼓励社会团体、企事业单位等参与新型农村社区和片区化中心社区基础性、服务性、经营性项目建设。截至204年6月9日，全市建成以骊山新家园、泾渭姬家社区为代表的开发区带动型示范社区6个，建成以高陵东樊、长安新联、户县李家岩为代表的政府主导型示范社区6个，建成以关山胜景、楼观新镇为代表的城镇集聚型社区5个。[2]截至204年底，西安已累计启动07个新型农村社区项目和49个农村片区化中心社区项目，向农村居民提供城镇化的生活服务、文化服务、政务服务和产业服务，惠及农村居民79万人。[3]

西安市推进农村社区建设取得显著成效的同时，在农村社区服务发展中也存在以下瓶颈性问题：

第一，政府投入资金不足。应该说，在党和国家关怀和支持下，各级政府不断增加农村社区建设资金投入。204年，西安市投入资金38亿元，支持38个新型农村社区建设和49个农村片区化中心社区公共服务设施建设项目。[3]但西安市规划建设00个标准化新型农村示范社区和000个左右的农村片区化中心社区公共服务体系，使原有299个行政村的村民能够享有公共服务，其社区建设需要巨额资金投入，相形之下，政府投入资金有限，社区服务资金缺口大。西安市规定：从203年起，统筹城乡专项资金70%用于新型农村社区建设，政府支持资金实行奖补政策；奖补资金主要用于新型农村社区的公共服务和基础设施建设。但目前西安市新型农村社区建设主要集中在住宅楼和基础设施建设，农村社区服务资金短缺，特别是统筹城乡专项资金没有比例划分，奖补资金使用弹性空间大，农村社区服务发展资金可持续投入令人担忧。本课题组对户县秦镇秦二村、秦三村、长安区杜回村、赤兰桥、皇子坡等、阎良区振兴街办慕郑村调查显示，认为政府财力投入不足的分别占545%、674%、60%。 第二，服务设施建设滞后。社区服务设施是社区服务开展的载体和基础，缺少服务设施设备，社区服务项目很难开展。根据陕西200年农村社区服务中心建设省级预算内基建投资计划，西安市40个农村社区服务中心建设总投资820万元，其中中央预算内投资6万元、省级基建投资33万元、市县区投资67万元，每个项目村投资总数3万元。然而，省人民政府办公厅颁布的《陕西省社区服务体系建设规划20―205年》强调，“十二五”时期，农村社区服务设施建设还处于起步阶段，现有农村社区服务中心3833个，覆盖率仅为5%，远不能满足广大群众日益增长的服务需求。西安市在农村社区已经建立服务中心820多个，[4]但上级政府投入资金主要用于农村社区服务中心办公设施建设，社区养老、卫生等服务设施建设滞后。根据本课题组对西安市户县大王镇宋村、富村、梧村及秦镇秦二村、秦三村、长安区郭杜镇羊村、邓店新村、仁村调查，认为社区需要增加医疗卫生室的分别占432%、56%；对阎良区振兴街办慕郑村调查，认为社区需要增加体育健身点、文化活动室、图书室阅览室、医疗卫生室的分别占60%、52%、36%、32%。

第三，服务供给机制不畅。农村社区服务对象是社区农民，社区服务价值目标以最大限度满足农民的愿望和要求为出发点和立足点。然而，目前社区公共服务机制是自上而下的服务供给机制，政府建设农村社区的热情高涨，但忽视了农民的愿望和要求，农民急需的公共服务短缺，如农民养老、医疗、保健、照料等服务严重短缺，不符合农民愿望的公共产品不断涌现，造成大量公共产品过剩，甚至有些基层部门领导违背农民意愿，强行拆迁房屋，强迫农民上楼居住，严重损害农民切身利益。特别是政府职能部门对农村社区服务缺乏统一规划，各自为政、分散投入的问题较为突出，资源整合不够，难以形成整体合力。本课题组对西安市户县大王镇宋村、富村、梧村及秦镇秦二村、秦三村调查显示，依托社区居家养老，希望提供应急求助的占405%；对阎良区振兴街办慕郑村调查显示，依托社区居家养老，希望提供餐饮服务送餐、小饭桌等、陪同就医取药和康复服务、应急求助的分别占72%、60%、56%，且排在前三位。

第四，乡村精英人才流失。由于农村市场发展缓慢，农业生产经营收入微薄，导致农村剩余劳动力转移城市，农村精英骨干人才流失严重，村庄变为“空壳村庄”或“空心村庄”。从器物方面来看，根据相关的调查与评估，中国”空心村“整治潜力近4亿亩。[5]“空心村庄”的人群主要以老年人、留守儿童、残疾人、失能及半失能者为主体，农村老年人、病残人、失能和半失能者需要养老、陪护、照料等服务，但农村青壮年进城务工、经商、创业等，社区或村集体劳动力短缺，社区或村集体专业服务人才缺失，社区服务项目难以开展。加之农村消费主体老龄化，他们普遍缺少经济来源，日常生活消费潜力不足，私人资本不愿投资农村社区服务产业，直接影响社会资本投向农村，也难以吸引专业服务人才到农村社区工作。另外，农村社区现有服务从业人员普遍缺乏系统的群众工作和社会工作培训，对新形势下做好社区工作的重要性认识不足，工作热情不够，手段方法不多，群众认可度不高，结构亟待优化，素质亟待提高。

二、农村社区服务发展问题形成的根源

根据我们对西安市区县农村的调研，结合对相关资料的分析，发现各地在农村社区建设中不同程度面临资金不足、设施缺乏、机制不畅、人才短缺等瓶颈问题。这些问题的产生根源主要在于农村生产方式落后、市场经济不发达、民主机制缺失、思想认识偏颇等。

第一，地区经济发展不平衡。我国改革开放从建立特区、到开放沿海城市、再到内陆城市开发，实质上集中了全国人力、物力、财力，优先发展了经济基础好、资源丰富、市场发育好的地区城市，使少数人少数地区先富起来，导致区域经济发展不平衡，使各地居民分享改革成果差异大。一般来说，优先发展的地区城市，享受更多优惠政策，企业生产经营效益好，政府收入利税多，居民收入水平高，农村社区筹资渠道广泛，社区服务设施设备好，社区服务发展快，社区服务水平高。经济发展落后地区，特别是一些贫穷边远地区，自然资源贫乏，市场经济发展缓慢，企业生产经营艰难，政府收入利税少，居民收入水平低，农村社区筹资渠道窄，社区服务设施缺乏，社区服务发展滞后，社区服务严重短缺。如20年陕西农村居民纯收入排在前5位的区县是雁塔区、未央区、阎良区、灞桥区、神木县，其收入在2600-0800元之间。神木县经济发展快，其社会养老、医疗服务等均走在陕西前列。因此，地区经济发展缓慢是制约和影响农村社区服务发展的经济根源。

第二，资本投资追求高额利润。资本的本性是追求利润最大化，资本投资的价值目标是投资短、见效快、利润大、风险小等综合价值目标取向，资本为了追求高额利润，多不愿投入农村社区服务业。目前，一些农村社区建设推进快的地方，往往是城中村或城边村或者是整村规划建设，投资者不仅能够获得社区住宅楼建设的房地产开发利润，而且能够获得村庄合并后的剩余土地开发利润。一些投资者宁可预先垫付资本，甚至在银行贷款，积极争取社区村民住宅楼、商铺等建设项目，也不愿将资本投入农村社区服务业。农村社区养老、医疗等诸项服务都是农民急需要的公共服务，但养老服务业具有“公益性、全面服务性和高风险性。入住养老机构的老人平均年龄较大，年龄增长，自然衰老使老年人成为意外事件、伤害、疾病突发死亡的高危人群。此外，养老服务业又是一个投资大、回报周期长、市场竞争激烈的高风险行业”。[6]因此，许多投资者不愿投资养老服务业，导致农村社区养老服务资金、服务设施建设投入严重不足。

第三，劳动力价格迅速上涨。改革开放初期，我国农村实行以家庭为单位的生产承包责任制，有利于调动广大农民的生产积极性，农民的生活条件得到大幅度改善。随着改革开放的深入发展和社会主义市场经济体制的不断完善，促进城乡生产资料和劳动力在全国流动，化肥、农药、种子等生产资料价格迅速上涨，农民投入土地的费用日益增大，而粮食和农副产品的价格远低于工业产品的价格，加之农村普遍采取手工工具耕作，传统农业生产经营收入低，难以维持农民的基本生活。随着农村人口增加，农村可耕土地锐减，城市劳动力价格上涨，使农村剩余劳动力转移城市，也导致农村劳动力减少，农村劳动力价格上涨，使农村社区服务成本增加，直接影响到农村社区服务发展。同时，农村剩余劳动力流入城市后，绝大多数人居住在城乡结合部的村庄，是流入地社区劳动就业服务的重要群体，但他们没有被纳入流入地社区服务范围，是城乡结合部社区服务发展的瓶颈。特别是农民进城务工，大量村庄呈现“空心村庄”，主要以老年人为消费群体，他们没有经济收入，依靠子女提供生活费用，许多老人基本生活难以保障，更谈不上入住养老机构养老，这是制约和影响农村社区服务发展的重要因素。 第四，村民利益表达渠道不畅。由于我国“传统社会残留下来的自上而下、逐级管制的‘金字塔’式的传统社会层级结构及权力运行体制”，[7]必然导致“政治领域存在的根本问题是某些地方公共权力对公民权利的某种背离、能力恐慌和政府职能的某种缺位越位”。[7]这样，有些部门领导在规划农村社区建设项目时，没有深入开展调查研究，不广泛征求群众意见，仅凭主观臆断决策，导致公共服务产品供需矛盾，村民急需的公共服务产品缺失，不符合村民愿望的公共产品大量涌现。有些政府职能部门已形成既得利益集团，为了维护其既得利益，把利益好处留给利益群体，把责任损失留给群众。甚至有些领导干部存在片面政绩观，大搞形象工程或垃圾工程，为其仕途增加政治资本，群众怨言颇多。另外，有些领导干部受资产阶级腐朽思想的侵蚀，把人民赋予的权力变为谋取私利的工具，以权谋私，损害农民切身利益，农民的诉求和意见难以通过正常渠道传递到有关部门，农民的愿望和要求无法被上级决策层知晓和重视，导致政府公共产品供给错位。

第五，责任主体思想认识偏颇。加快农村社区服务体系建设，大力发展农村社区服务，是深化农村基层社会管理改革、全面建设农村小康社会的重大举措。然而，推进农村社区服务体系建设是个复杂的系统工程，不仅需要大量资金投入、基础设施供给、专业人才配备、制度机制创新等，而且需要决策主体、管理主体、投资主体、服务主体等通力合作，努力实现其整体效能最大化。各级行政主体是农村社区服务发展的设计者、组织者和推动者，应牢固树立马克思主义的群众观，坚持“一切为了群众，一切依靠群众”的公共产品供给原则，大力发展农村社区服务。然而，一些领导干部受封建残余思想的影响，轻视农民在社会改革中的作用，忽视农村工作和农民利益，对党和国家的重大决策理解不深刻，贯彻执行不到位，目标任务落实差。一些管理主体受西方思潮冲击，拜金主义严重，以权谋私，违规截留、挪用和克扣涉农资金，使国家惠农资金严重缩水。另外，一些先富者对社会事业认识不够，注重资本积累，缺乏公益事业投资；一些子女伦理道德丧失，缺少家庭责任，不孝敬父母和赡养老人；许多农民小农意识严重，缺乏参与乡村建设的激情等，这些都制约和影响了农村社区服务发展。

三、加快推进农村社区服务发展的对策

如上所述，农村社区服务发展问题形成的原因是多方面的，根据我们的调研分析，当前应注重从筹资模式、资本投资、土地流转、民主建设、思想教育等方面入手，着力推进农村社区服务发展。

第一，建立多级政府筹资模式，不断增加农村社区服务资金。由于不同地区经济发展的不平衡性，必然导致不同地区社区服务资金筹集的差异性。对此，建议构建全国统筹、城乡统筹、多级政府责任分担的筹资模式，即中央政府从上年国民收入总额中划拨一定比例作为国家统筹城乡专项资金，主要用于支持欠发达省自治区的农村社区服务发展；省级政府从上年国民收入总值中划拨一定比例作为省级统筹城乡专项资金，主要用于支持省区内欠发地区的农村社区服务发展；市、县区级政府从农村社区土地资源开发、居民个人所得税等收入中划拨一定比例作为市、县区级统筹城乡专项资金，主要用于县区政府为农村社区老年人、残疾人、失能及半失能者等特殊人群购买服务。应在中央、省自治区、市、县区财政部门建立统筹城乡专项资金账户，专项资金下拨、上解、收支等实行两条线管理。各地应根据本地经济发展水平和居民家庭收入分类，农村社区筹资除集体组织和个人各分担资金总额四分之一外，各级政府总体应分担资金总额二分之一。国务院办公厅颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，各地制订了相应的实施意见，各市、县区应严格按照国家省市相关文件精神，在农村社区养老服务、医疗卫生、文体教育、残疾人服务、劳动就业服务、人才服务等方面，逐步加大政府向社会力量购买服务的力度，大力促进城乡基本公共服务均等化。

[JP2]第二，注意吸引社会资本投资乡村，大力支持农村社区服务业发展。针对农村社区服务业资本投入缺失问题，一方面，要鼓励社会资本参与居家、社区养老服务，为农村社区老年人提供生活照料、医疗康复、家政服务、精神慰藉、紧急呼叫、安全援助和老年餐桌等。鼓励农村社区民办养老机构接收安置政府供养对象，政府按照规定标准拨付相关生活、医疗、照料等费用。另一方面，进一步明确支持社会资本参与农村社区服务的政策。对民间投资的农村社区养老机构、卫生服务室、饮食餐馆等服务业，政府给予适当补助。对社会资本兴办的农村社区服务设施提供的养护服务免征营业税，占用耕地的，免征耕地占用税，用水、用电、用气、用热等按农民生活类价格执行。乡镇政府可适当扩大公办养老机构、敬老院规模，采取公办民营、公私合营、承包租赁等方式，适当接纳有需求的村民入住养老机构，不断满足农民的养老需求。乡镇政府应利用闲置公用房屋、集体土地等资源，招商引资，建设公私合营养老服务机构，发展养老服务业，给予投资者让利让税。政府应出台信贷、融资等优惠政策，吸收民间资本融资，发展社区服务业。企事业单位要通过帮扶计划、党员到社区包扶等形式，促进企事业单位与农村社区互助合作，积极支持农村社区服务业发展。[JP]

第三，创新农村土地流转形式，努力提高农用土地经营效益。现有农村生产经营体制使农民难以富裕，已成为农村经济发展的瓶颈因素，必须深化农村土地经营体制改革。应将农村集体土地占有权与经营权分离，采用土地承包、转包、入股、租赁等多种方式，把农户土地集中到少数人手里，发展现代农业生产，实现规模经营效益。有些农民子弟因进城务工、经商、工作等原因离开了农村，在城镇有固定住所和稳定收入，使其农村房屋闲置浪费，可通过市场交易转为集体财产。根据农村自然条件和经济发展状况分类建设社区：对经济基础好、市场发达的城中村或城边村，可根据城市发展总体规划，对其进行就地整合或异地安置，通过商业开发或村企合作的方式，建设现代都市型社区或村企合作型社区，开发其土地潜在资源，提高土地经营效益；对土地肥沃、区位优势大的村庄，利用城乡建设用地增减挂钩政策，通过小村并大村的方式建设村庄整合型社区，将村庄整合后的剩余土地作为现代农业生产基地，实现规模经营效益；对资源丰富、优势鲜明的村庄，利用产业开发政策，通过招商引资的方式建设资源开发型社区，集体土地入股分享利益，提高土地经营效益；对人多地少、资源贫乏的[JP2]村庄，利用土地管理政策，通过土地流转的方式建设旧村改造型社区，开办现代家庭农场，提高土地经营效益；对居住偏僻、环境恶劣的村庄，利用移民搬迁政策，通过散户集中的方式建设散户集中型社区，发展多种生产经营项目，提高土地经营效益。[JP] 第四，拓宽村民利益表达渠道，健全民主管理机制。要给农民提供满意的公共服务产品，就要转变目前自上而下的公共服务供给体制。因此，建议新建社区撤销原有的村委会，建立农村社区成员代表大会，农村社区成员代表大会是农村社区的最高权力机构，农村社区发展的重大事项也必须通过农村社区成员代表大会审议通过。未建立社区的村集体，凡是涉及农民切身利益的重大决定，必须事前告知每个村民，召开村民大会集体决定。通过村民大会集体决定的事项，未经村民大会表决同意不得擅自更改。各级政府网站应建立农村舆情信息反馈网站，设立村民侵权举报电话，安排专人负责处理村民信访案件，揭发侵害村民利益的违法事件，呼吁有关部门及时处理。各级纪检监察部门应建立农村违法违纪举报网站、公布举报电话，及时查处侵害农民利益的违法违纪案件。加强农村社区信息化系统建设，构建中央、省、市、县区、乡镇、街道办、社区六级信息化管理系统，研制和开发社区服务软件，实现信息资源共享。加强农村社区服务网站建设，将农村社区服务网站作为政府了解农民舆情的窗口，通过农村社区网站及时公布重要信息，征求村民对社区重大决策的意见和建议，及时反馈村民提出的问题。

第五，开展多种形式宣教活动，不断提高社会主体思想素质。一是加强社会主义核心价值观教育。通过广播电视、新闻媒体、报刊杂志、互联网等多种渠道，大力宣传党和国家关于农村社区建设的设计理念和战略要求，将十八大、十八届三中及四中全会精神贯彻到农村社区中去，把广大干部和群众的思想统一到党和国家的战略部署上来。二是加强现代科技和管理知识学习。广大干部要认真学习国家法律制度，熟悉现代管理知识，掌握现代管理技能，严格遵循科学决策程序，以人为本，为广大群众提供优质高效服务，尽力避免决策失误给群众造成重大损失。三是加强社区服务人员业务培训。要公开招聘和引进优秀人才到农村社区工作，加强社区新进人员岗前培训，定期选派社区服务人员到高校、培训机构接受培训，使其成为社区工作的主力军。乡镇卫生院、城市医院的医护人员要经常深入农村社区服务卫生室指导工作，帮助社区医护人员提高技能水平；科研院所的专业技术人员要定期到农村社区指导工作，帮助社区服务人员提高业务水平。四是组织多种形式的文化娱乐活动。在农村社区开展卫生、保健、科技等知识讲座，开展丰富多彩的文体活动，使农民认识到预防保健和健身的重要性，用科学战胜迷信，用先进文化娱乐形式代替迷信赌博活动，积极营造健康向上的生活氛围。通过举办法律知识讲座，进行法制精神和法律知识的宣传教育，使子女明确自身的责任，促进老年人更新观念，提高思想认识，维护社会公德。

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[HT5"H]参考文献：

[2][文艳今年建70个新型农村社区[N]西安日报，204-06-9[ZK]

[3][王嘉西安启动07个新型农村社区项目[N]三秦都市报，205-02-2[ZK]

[4][陕西省决策委员会社会管理创新课题组西安市创新社会管理的做法值得借鉴[N]陕西日报，20-2-07[ZK]

[5][齐芳空心村，该拿你怎么办？[N]光明日报，202-03-27[ZK]

[6][张增芳老龄化背景下机构养老的供需矛盾及发展思路――基于西安市的数据分析[J]西北大学学报哲学社会科学板，202，5[ZK]

[7][韩庆祥社会层级结构理论――面向“中国问题”的政治哲学[J]中国社会科学，2009，[ZK]