信访之于涉检纠纷处理机制的功能定位

摘要：近年来涉及检察院的信访案件呈现出多发性与复杂性的特点，检察机关信访部门化解矛盾的难度十分大。在当前司法改革的背景下讨论涉检信访问题的本质就是寻求在法治框架下建立的科学的纠纷处理机制。应使信访部门的角色回归传统的传达社情民意功能，并且，在涉检纠纷中，信访应具有具有社会安全阀的功能，即缓解纠纷矛盾而非解决纠纷矛盾的功能，就像安全阀可以将锅炉上的多余蒸汽排导出去而不会破坏整个系统。

关键词：涉检信访;纠纷处理机制;社会安全阀

一、涉检信访的概念

随着20世纪90年代以来市场经济建设的速度加快，单位社会解体、向契约社会转型的加速，人际交往的关系类型从单位社会里的权力与服从类型逐渐转变为契约社会中的平权类型，由此引起了纠纷的大量涌现，而高昂的诉讼成本和根深蒂固的人治传统使得纠纷主体更偏好于非诉讼式解决方式――信访，于是新一轮的信访热逐步形成。根据最高检颁布的《人民检察院信访工作规定》内容，涉检信访指的是信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向人民检察院反映情况，提出建议、意见或者控告、举报、申诉，依法由人民检察院处理的活动。

具体说来，人民检察院依法处理的信访事项可以分为控告、举报、申诉和建言四类：

（1）控告，具体包括三个方面，一是控告公安机关的侦查活动违法，二是控告刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动教养机关的活动违法，三是控告人民检察院工作人员的违法违纪行为;

（2）举报，即举报国家工作人员的职务犯罪行为;

（3）申诉，具体包含两个方面，即不服人民检察院处理决定的申诉和不服人民法院生效判决、裁定的申诉;

（4）向人民检察院提出的加强队伍建设、改进检察工作和的建议和意见。

二、现行涉检信访制度的功能

现行涉检信访制度主要具有两方面的功能：

首先是传递纠纷信息即上达社情民意的功能。我国现行宪法第四十一条规定了公民对于任何国家机关及其国家工作人员，都有提出建议和批评的权利，即从根本法的高度规定了公民的信访权。在涉及检察机关的纠纷中，公民可以通过各种合法形式向检察机关信访部门反映情况，对检察机关及其工作人员的工作提出批评或建议。

其次是权利救济的功能，即通过行使行政手段以促进纠纷的解决并实现对公民权利的救济，其本质是把信访当做正常的司法救济程序的补充程序。实际上，随着信访潮逐渐升温，信访机构的权利逐步强化，正由一个传达纠纷信息的角色逐渐转变为解决纠纷的正式机构，而司法机关则沦为纠纷解决机制里的“次级”机构，也就是说法院判决的终局性遭到破坏，信访人可以通过信访要求重新启动司法程序，不仅如此，甚至可能会由于种种司法外权利的重压，合议庭不得不作出与先前的判决结果大不相同的判决。

三、信访作为涉检纠纷处理机制的负面指引

从全国各地检察机关的信访案件中可以发现，自2009年以来至今，涉检信访案件总量不断攀升。并且由于部分民众对检察机关监督职能和案件管辖范围产生了误解，导致进入检察环节的矛盾纠纷十分复杂多样，很多不属于检察院管辖范围的案件也被送入检察机关的信访部门，要求检察机关解决。

但一部分信访人对于信访存在着误解，误认为案件越是往高处告，就越能得到重视;对违纪或违法的界限认识不清，经检察机关审查后依法做出不予立案的决定后，仍然固执己见，于是多头信访、重复信访和越级信访也是屡屡发生。除此种不合理诉求引发的信访外，还有合理诉求与不合理诉求交织，或合理诉求与不合法方式交织的信访现象，使得检察机关信访部门化解矛盾的难度十分大。

（一）反制度性指引

信访制度作为一种纠纷解决制度是建立在成体系的社会纠纷解决机制以外的，信访制度的实行是基于一种预设――假定社会纠纷解决机制是不公正的，信访案件中问题的解决又反应了其对于社会纠纷解决机制的否定，因此作为一种纠纷解决制度的信访制度，其本质上具有非制度性和反制度性的。然而社会生活中，成功信访的案例刺激了民众信访的积极性，点燃了社会的信访热情，“信访不信法”成为一种普遍的社会心理状态。

在民众信访的实践中，一部分人通过信访途径维护了自己的合法权利，使得其他权利受到损害的公民也纷纷选择通过信访来寻求救济;但不容忽视的是，实践中不乏因责任单位过分追求息诉罢访，无原则作出让步，使信访者取得了非制度甚至是非法的利益的案例，于是在涉检纠纷中，更多试图获取法外利益的民众感到有机可乘而纷纷走向信访，既发泄对检察机关的不满，又给检察机关施加压力，导致了涉检纠纷处理环境的恶化。

（二）非理性指引

1、集体信访现象增多

随着我国市场经济的深层发展，改革逐步深化，利益格局不断调整，涉检信访呈现出上访主体多元化与集体信访现象日趋严重的态势一般情况下，参与集体访的上访者原本互不相识，但由于有着共同的涉检事项，并涉及共同的利益，通过手机、网络等线上形式达成同盟，以“人多力量大”的优势进行信访，向检察机关施威。

作为《信访条例》中允许的一种信访形式，其本身是合法的，然而以自发组织为首要特点的集体信访极容易被别有居心的人利用转而演变为群体性事件、社会暴力事件，对社会秩序的安定危害尤其大。由此集体信访就处于既不便被强行禁止，但又必须高度警惕其是否游走在破坏社会安定秩序的边缘的尴尬境地。

2、缠访闹访案件攀升

近年来，在检察机关受理的信访案件中，“不属检察机关管辖”类案件逐年攀升，其中缠访闹访问题层出不穷，一方面民众要求检察机关履行宪法赋予的监督职能，从而提出诉求，得不到解决便缠访闹访;另一方面，检察机关因为法律明确规定的职权范围，而不能越权办案、违法办案，无法通过常规法律监督手段化解矛盾。检察机关只能靠说服、教育和疏导来协调，但碍于缠访闹访者的文化层次、法律知识、考虑问题角度等因素的差异，给案件的化解工作带来了相当的难度，处理过程十分被动。 如果矛盾长期得不到有效化解，缠访闹访者的不满逐渐累积至临界点，一旦爆发极易产生极端行为，轻则由缠访闹访转为越级信访、进京信访，重则引发群体性事件或暴力事件甚或制造个人恐怖案件。缠访闹访案件不仅占用检察干警大量时间、影响正常的工作秩序，还可能严重影响社会的安定团结并干扰公民的正常生活秩序。

四、重新定位涉检信访功能的必要性

在当前司法改革的背景下讨论涉检信访问题的本质就是寻求在法治框架下建立的科学的纠纷处理机制，涉检纠纷作为司法纠纷的一种更应注重程序性与规范性，更应反对人治，也就意味着应使问题、纠纷通过法定程序解决而不是由信访这一具有浓重“人治”色彩的反制度性机构来解决。然而我国目前的实际情况是信访机构通过与地方最高权力代表的联系，其事实上走上了‘超级法院’的通道，甚至本身就扮演着‘超级法院’的角色，成为了社会纠纷解决机制中的核心。一旦拥有实权的信访机构成为社会纠纷解决机制的一部分，甚至是最终部分，不仅将会增加纠纷解决制度的变数与不确定性，更将是对法治的一种破坏。由此来看，重新定位信访部门在涉检纠纷处理机制中的功能显得尤为重要。

五、涉检信访功能的重新定位――传递纠纷信息与社会安全阀

在涉检纠纷处理机制中，国家的司法救济应是公民权利救济最为主要的形式。实际解决纠纷的机关、部门应是且只能是具体信访所涉及的问题的机关，如在涉检信访中涉及检察业务工作的，由业务主管部门办理;涉及法律适用相关问题的研究的，由法律政策研究部门来办理;涉及组织人事相关工作的，由政工部门来办理;涉及检察人员违法违纪行为的，由纪检监察来部门办理。我们应该要重新确立信访制度的功能，也就是要在强化和程序化信访制度使其作为公众政治参与的一种渠道的同时，还要把公民权利的救济这一功能从信访制度中剥离开来，从而才能确定司法救济的权威性。信访部门在涉检纠纷中发挥的应是传统的传递纠纷信息与社会安全阀的功能。

一方面，信访权是受我国宪法保护的权利，我国宪法第四十一条规定了公民对于任何国家机关及其国家工作人员，都有提出建议和批评的权利。信访权的宪法性质决定了公民有通过信访上达民意的权利，国家机关有接待和处理信访的义务。最高检出台的《人民检察院信访工作规定》从涉检信访的范围及工作方式等方面以制度的形式呼应了宪法的要求。并且实践中，将信访作为表达民意的手段也是一种客观的社会现象。因此，信访机构的存在有其必然性与必要性，主要表现为信访是公民上达民意的重要手段，此为其功能之一。

另一方面，社会生活中矛盾冲突是永远都会存在的，涉检纠纷不会消失，涉检信访的本质是公民对检察院处理决定、法院生效判决或司法工作人员产生了不满甚至敌对的情绪，要求国家公权力站在自己的立场来解决问题。然而人欲无限多样化，信访部门在处理种种纷繁复杂的涉检纠纷案件时，因其非专业性与非程序性而不应具有解决各种实体纠纷的权利，其扮演的应是缓解矛盾使纠纷通过法定程序投递至问题所涉及的具体部门的角色，即社会安全阀。

六、社会安全阀制度对涉检信访的启示

（一）社会安全阀制度与涉检信访的联系

所谓使信访具有社会安全阀的功能是指，在涉检纠纷中，信访应该具有缓解纠纷矛盾而非解决纠纷矛盾的功能。根据西方社会学理论，安全阀作为锅炉上的一个装置，其作用是当锅炉里的水沸腾后，因温度过高而产生了大量蒸汽时，它可以将多余的蒸汽排导出去，而不会损坏整个装置系统的功能”。社会安全阀也有着相同的作用，但它排泄出去的是信访人的不满情绪，或称敌对情绪而不是多余的蒸汽。

社会安全阀理论指出，任何一种类型的社会系统在运转过程中都会产生一定的敌对情绪，形成一定量的张力，这种张力具有破坏系统的可能性，当社会系统的耐压能力不敌这种敌对情绪的张力时，就会导致社会系统的瓦解;因此，每个社会都需要利用一种方式来处理这一问题，而使冲突表面化正是排泄不满、消耗敌对情绪的最主要方式;一个社会越是能以某种认可的方式允许冲突的存在正当化，并且，冲突越是制度化，就越有可能把那些具有破坏性的冲突掌握在自己的控制之中。使冲突制度化是指从制度上认可冲突的必要性，并为之设置发泄、化解的渠道，从而消除冲突的根源。

在西方国家，使冲突制度化的方式主要有诉讼、罢工、游行、示威、静坐等，在我国，由于政治体制法治程度上的差异性，使冲突制度化的最主要的方式则是信访。

（二）涉检信访机构的职能指向――化解非现实性冲突

社会安全阀理论的创立者科塞提出根据当事人是把冲突作为达到目的的手段还是目的本身为标准，可以将社会冲突划分为两种基本类型：现实性冲突与非现实性冲突。

现实性冲突指的是一种作为手段的冲突，其目标指向明显，并且直接指向真正的冲突对象。因而，达到这个目标就可能消除导致冲突产生的原因。比如，工人为了增加工资而举行的罢工、法庭上为了争夺财产的继承权发生的诉讼。

非现实性冲突指的是冲突作为目的的一种冲突，这种冲突指向的不是真正的冲突对象，而是选择了一种替代的对象，也就是寻找冲突对象的“替罪羊”。当事人将冲突指向替代对象是为了发泄复杂的情绪，释放内心的不适与敌对紧张的情绪。由于涉检信访问题所涉及的大多数都是因检察机关决定不立案而无法进入诉讼程序，或因检察机关在诉讼程序中所作出的某些决定而引起的纠纷，以及如前所述的种种弊病，将信访制度看作一种化解现实性冲突以直接解决问题的手段显然是违背法治精神的。

笔者认为，应该将信访机构的职能定位于非现实性冲突的化解，即作为涉检纠纷处理系统中的“替罪羊”，作为真正解决纠纷的职能部门的替代对象来与信访者正面接触，使其将不满的情绪发泄出来，将所涉纠纷的本质暴露出来，不再被敌对情绪所裹挟，从而促使涉检纠纷走向理性的解决路径。

（三）涉检信访功能发挥的两个阶段

上述这种为涉检纠纷提供替代目标和替代手段的制度也就是科塞的“社会安全阀”制度。其在实际信访案件的运用中，主要应具有两个阶段的功能，第一阶段以舒缓敌对情绪为目标，在敌对情绪得到舒缓、信访人能够冷静地与受理人沟通的基础上才能进入第二阶段，即回归理性，使纠纷进入法定的纠纷解决渠道。

1、第一阶段：舒缓敌对情绪

由于所希望解决的问题没有得到解决，常常会导致处于弱势的信访人一方对国家机关怀有强烈的不满情绪，这种情绪除了会指向其所不满的对象外，还会指向与不满对象有关的其他个人或组织，极端情况下还会指向社会。如2011年5月江西抚州爆炸案作案人钱明奇因拆迁纠纷走上信访之路，不满政府的妥协力度转而进行诉讼，诉讼请求一再被驳回后开始进京信访，经过多次信访后，仍不同意政府的补偿意见，认为自己“十年依法诉求至今未果”而在抚州市先后制造三起爆炸案件，致4人死亡、9人受伤。对于这样的悲剧应当在不满情绪暴露之初就通过恰当的渠道将其释放、发泄出去，即在其初次信访时，信访机构就起到抚慰的功能。信访人在与信访部门工作人员交流中常常由于委屈、悲愤而格外激动，他们的情绪一旦失控就会发生过激行为，甚至直接危及信访案件受理者的安全。

因此，信访受理人员应选用具有心理学专业知识的人来担任，受理人员既应具有一定的观察、理解、思维判断能力，还要具有良好的自我控制、人际沟通和交往控制能力。以舒缓信访人负面情绪为当前目标进行沟通，既要知其事，也要知其情、其人，根据其心理动因对其劝慰疏导，使其能够冷静下来、运用理性来看待所涉纠纷。

2、第二阶段：回归理性

科塞认为“在一个不平等系统中，其下层成员如果越是怀疑现存的稀缺资源的分配方式的合法性，那么他们就越有可能起来与社会中上层进行斗争”，社会秩序的维持在某种程度上是以对现存制度的认可为基础的，由冲突引起的社会动荡是在出现了视这种合法性为非法的认识之后才发生的。在信访纠纷中，公民的不满情绪源自于其对于合法的理解与检察机关工作人员的行为所反映出的合法标准不一致，认为其某个行为本身或行为所导致的某个案件的终局裁定不合法。

信访机构的第二阶段功能主要围绕以上三点原因来发挥作用，在通过第一阶段的心理疏导后，在信访人能够抛开敌对情绪的裹挟，愿意理性地看待问题的基础上，信访部门安排第二阶段受理人进行普法宣讲。由具备法律专业知识的人员就所涉及的具体问题，根据不满情绪产生的原因进行解答，耐心、诚恳地向其说明我国目前的法律政策与制度，所涉纠纷问题在应然状态下实施的合法逻辑如何，实然状态中我国当前国情对部分法律规定在实施中的限制程度如何，我国的司法救济途径有哪些等问题。

应当注意的是，在此阶段不应作出对所涉纠纷的价值判断，一方面信访人已经对法律权威与法律实施过程产生了质疑，此时应尽力维护法律威严、树立法治理念，强调司法救济的重要性与终局性;另一方面，如前所述实际解决纠纷的机关、部门应是具体问题相对应的机关、部门，为了保证涉检纠纷能够顺利进入司法救济程序、为了维护司法独立性、公正性、权威性，信访部门应保留对所涉纠纷的价值判断。