浅谈我国清真食品认证机构的法律形式

摘要：清真食品认证是我国引进国外清真食品管理经验，进一步规范国内清真食品行业的重要措施。由于国内清真认证管理制度的不完善，各种组织机构为竞争国内认证市场和利润，纷纷开展清真食品认证，从而导致清真食品认证市场的无序，甚至出现了“花钱买认证”等严重扰乱市场秩序的问题。文章通过对多家具有代表性的清真食品认证机构进行法律分析，致力于探讨以合法、合理的法律形式，建立适宜我国国情的清真食品认证机构体系。

关键词：清真食品认证;认证机构;法律形式

一、清真食品认证的含义

关于清真食品含义的界定，学界、宗教界和清真食品行业都有不同的说法。总体来说有风俗说、宗教说、民俗宗教说三大类。根据宁夏大学清真饮食文化专家李自然教授的界定，清真食品是指符合伊斯兰教法的食品统称。“清真”的本意是“纯洁”、“真诚”。这便是伊斯兰教基本教义的集中体现。无论是“清真”一词的来源，还是清真食品的评判标准，都与伊斯兰教的经典《古兰经》紧密相关。由于地域物产的差别，世界各国穆斯林食用的清真食品略有不同，但是总的标准和要求是一致的。可见，“清真食品是民俗食品”的说法站不住脚。

按照国际标准化组织（ISO）和国际电工委员会（IEC）的定义，认证是指由国家认可的认证机构证明一个组织的产品、服务、管理体系符合相关标准、技术规范（TS）或其强制性要求的合格评定活动。开展清真食品认证能够有效地防止“假清真”的猖獗，有利于引导清真食品企业良性竞争，提高清真食品企业信誉，并通过市场规律对清真食品企业实现优胜劣汰。当然，由于认证市场自身的缺陷和清真食品管理机制的匮乏，国内各色各样的清真食品认证机构层出不穷，缺乏相关法律依据，还没有建立统一的认证机构体系。

二、国内现有清真食品认证机构及其合法性

我国现有清真食品认证机构根据其性质不同，可以分为四类，即政府机构，事业单位，社会团体和外资企业。其中，政府机构最具代表性的是甘肃临夏清真食品认证（检验）中心;事业单位最具代表性的是宁夏清真食品国际贸易认证中心;社会团体最具代表性有中国伊斯兰教协会、中国民族贸易促进会清真食品用品工作委员会、青海省清真食品行业协会等;外资企业最具代表性的是伊斯兰食品研究中心（香港）有限公司。

宁夏清真食品国际贸易认证中心是由宁夏自治区政府批准成立的公益性事业单位，并于2014年9月经认监委批准，正式开展清真食品认证工作。该机构是目前我国唯一一个依法成立的国家级清真食品认证机构。目前，宁夏清真食品国际贸易认证中心与马来西亚、沙特、埃及、卡塔尔等9个国家和地区的11家国际认证机构签署了清真食品标准互认合作协议。

中国伊斯兰教协会（以下简称“中伊协”）是中国各民族穆斯林的全国性宗教团体。该协会受国家相关部门的委托，负责对国内企业销往伊斯兰教国家的畜禽肉类食品进行监督检查。2000年8月，国家发展计划委员会、财政部批准了中伊协收取清真食品认证费的请示。目前，中伊协还对全国内销的清真食品开展“清真监制”业务。尽管中伊协的《清真监制认证工作规则》中规定了“清真监制”与“清真认证”的区别，但是其“监制”的对象、程序、标准以及证书、标识俨然就是认证的范畴，尤其是关于“监制认证收费”的规定，与认证活动并无二致。

清真食品用品工作委员会（以下简称“清工委”）是中国民族贸易促进会下属专业从事清真经贸事务的二级机构。中国民族贸易促进会的成员分为团体成员和个人成员两种，其章程规定，该会成员应在相关（业务、科学）领域内具有一定的影响。目前，清工委针对全国范围内的清真食品开展清真认证。

青海省清真食品行业协会于2014年1月19日由青海省政府委托成立，由省内清真食品企业、团体、专家、学者组成，是专门从事清真食品认证与管理、清真餐饮管理的行业性社会团体。该协会设置了“认证部”和“清真食品认证委员会”，并由以上两个部门负责接受企业认证申请，现场审核，决定是否准予认证。

在以上我国现有的清真食品认证机构（不完全列举）中，除了宁夏清真食品国际贸易认证中心外，其他9家机构均未依法获得认监委的批准。《认证认可条例》第九条规定，设立认证机构，应当经国务院认证认可监督管理部门批准，并依法取得法人资格后，方可从事批准范围内的认证活动;未经批准，任何单位和个人不得从事认证活动。可见，该6家机构尽管有些接受了政府部门的委托，但是未经依法批准，擅自从事认证活动或者变相从事认证活动都是违法的。

三、清真食品认证机构的法律形式

认证机构的法律形式，是指依法开展认证活动的组织机构可以在现实经济生活中实现的形式。目前，我国民事主体的法律形式主要有自然人、法人和其他组织。而法人又包括机关法人、事业单位法人、社会团体法人和企业法人。

认证的本质是一种信用担保。没有信用，认证活动就不存在，认证机构就不能生存。因此，有学者认为公益性是认证机构设立的宗旨，其意义是维护市场交易秩序。笔者认为，我们应当将公益性作为认证机构的首要特征，同时兼顾其市场性、专业性和独立性。 政府部门是国家公器，具有天然的的公信力，从事清真食品认证工作具有天然优势。然而，政府部门是国家公权力的执掌者。在市场经济中，政府只能作为监管者、引导者，而不能过分干预经济，不能身兼“裁判员”和“运动员”两种身份。《认证认可条例》第十四条规定，认证机构不得与行政机关存在利益关系。因此，政府部门不能作为认证机构的法律形式。

在上文的介绍中，宁夏清真食品国际贸易认证中心和甘肃临夏清真食品认证（检验）中心都是事业单位法人。根据《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位可以分为承担行政职能的事业单位、从事生产经营的事业单位和从事公益服务的事业单位三类。由此可见，甘肃临夏清真食品认证（检验）中心实行的是三个机构一套人员，直属州政府管理，其实质是以事业单位的法律形式承担政府部门职能。宁夏清真食品国际贸易认证中心是依法成立的专门从事清真食品认证工作的机构，属于从事公益服务的事业单位。该认证机构派出的认证小组成员实行“三三制”原则，即包括三分之一的学术专家、三分之一的宗教代表和三分之一的技术人员。这就满足了清真认证机构的公益性、市场性、专业性和独立性要求。

中伊协、清工委和清真食品行业协会都属于社会团体法人。其中，教会属于宗教性社会团体，清工委属于联合性社会团体，行业协会属于行业性社会团体。当然，由于清真食品特殊的宗教性，在清真食品认证领域，伊斯兰教组织在穆斯林消费者心中的信用度甚至高于政府部门。也有不少业内人士认为进出口清真食品由代表国家的伊斯兰教组织进行清真认证是国际惯例，因而由我国的伊斯兰教协会组织开展清真食品认证是理所当然的。但是，教会实际开展认证业务的大多是教职人员，对于认证的技术规范和法律法规了解甚少。另外，认证属于市场交易活动，认证费是认证机构开展认证业务的合法收入，且通常来说认证费是一笔较为可观的收入。然而，教会、行业协会和联合性社团是非营利性的社会团体，收取认证费用则违背了其章程，也不符合相关法律和政策。此外，行业协会和联合性社团的成员大多是清真食品企业，其与企业之间存在紧密的利益关系。如果将二者作为清真食品认证机构，那么很难保证认证机构的独立性和认证结果的公正性。

《认证认可条例》第十三条规定，境外认证机构在中华人民共和国境内设立代表机构，须经批准，并向工商行政管理部门依法办理登记手续后，方可从事与所从属机构的业务范围相关的推广活动，但不得从事认证活动。由此可见，境外企业不能在我国开展认证业务，而国内企业作为认证机构是可行的。企业是市场经济的最重要的、最活跃的主体，最能体现市场规律的价值和作用。其他认证领域的发展经验告诉我们，企业作为认证机构，有利于在清真食品管理领域采用市场竞争机制来提高管理效率。当然，我们也应看到，认证企业需要有很高的企业信誉才能良好地开展认证业务。企业是以盈利为目的的经济组织，其最高目标就是赢得最大利润。当前，国内缺乏良好的法律环境和监管制度，虚假认证、恶性竞争、钱权交易等问题丛生。虽然企业是清真食品认证机构最适宜的法律形式，但是从实际出发我们应该谨慎对待，循序渐进。

综上，由于清真食品的特殊性和复杂的生产程序标准，单纯的事后检验并不能保证产品符合清真食品标准，所以清真食品认证机构必须从食品生产前就开始介入，并跟踪食品生产、储运、销售全程，直至通过市场交易到消费者手中。鉴于我国清真食品认证市场刚刚起步，依法进行的清真食品认证还是新生事物，我国应当由认监委主管，各级民族事务部门指导，以公益性事业单位的法律形式建立起统

一、独立的清真食品认证机构体系。以公益性事业单位作为清真食品认证机构的法律形式只是暂时的。随着我国认证市场的监管制度不断完善，清真食品认证应当逐步回归市场，以企业作为清真食品认证机构的主要法律形式，最终形成市场主导、政府监管、行业自律、国际交流的清真食品认证体系。

清真食品认证、清真食品监制和清真食品管理是不同的范畴。清真食品认证是一种市场活动，应当由市场主体（主要是企业）按照相关的标准依法进行;清真食品监制的实质是一种行业自律，其实施主体可以是宗教团体、公益组织，也可以是行业协会;清真食品管理是一种行政行为，是国家各级政府依据法律的授权实施其行政职能的表现。