“教育券”的经济学分析

经过反复研究，2008年临淄区人民政府下发了《关于学前教育改革与发展的意见》，规定各有关部门的职责，并明确提出：“要完善农村学前教育日常投入机制，实行‘教育券’制度”，要求各乡镇人民政府（街道办事处）要建立并实行以“教育券”制度为主的学前教育经费投入机制。按照辖区内的适龄儿童数量，根据本单位的经济发展状况发放一定数额的“教育券”。发放“教育券”后在全区范围内通用，幼儿家长可以根据自身的实际情况，自由的选择乡镇（街道）内注册的幼儿园，相关的幼儿园可以持“教育券”到乡镇人民政府（街道办事处）换取相应数额的现金，然后按持有“教育券”幼儿的数量拨付一定数额的办园经费。

临淄区的“幼儿教育券”并不是全国的首创之举，长兴县是“教育券”实践的典型地区，而临淄区的“幼儿教育券”也不是临淄区范围内的首次向公众发放“教育券”。早在2001年临淄区开始向本区范围内的义务教育阶段发放“教育券”，此次发放“幼儿教育券”使得临淄区的“教育券”的适用范围进一步扩大。本文根据此前在该地区的调研情况，针对临淄区实行的“幼儿教育券”制度从经济学角度分析有其存在的背景、合理性，并对该政策在临淄区实施一年多以来的在实践中出现的问题进行理论分析。

一、“教育券”制度出现的背景分析

“教育券”（Education voucher）一般就是指的学券，是政府把教育经费折算成一定数额的、可以用作抵充学费的有价证券。最早可以追溯到亚当・斯密时期的《国富论》，他在书中写到：“如果允许领取慈善基金的学生以及大学自费生自由择校，则可能一起大学间一定程度的竞争;如果允许学生自由选择教师，则可能引起教师间的竞争，激励教师勤勉工作。”“教育券”制度的正式提出是著名的诺贝尔经济学奖得主、美国芝加哥学派著名的经济学家米尔顿・弗里德曼在《政府在教育中的作用》一书中首先提出，弗里德曼认为，政府应该改变以往直接向公立学校补助的方式，将教育补助以“教育券”的形式直接发放到学生手中，就是说政府把本该投入的到教育中的资金折算发给每一位学生，学生可以凭借“教育券”在任何一所资格得到认证的学校中就读，包括私立学校和公立学校，学校可以凭借“教育券”到政府相关部门换取相应数额的公用经费。这样通过发放“教育券”的形式，政府不但保持了对教育的投入，而且刺激了学校之间的竞争。

弗里德曼认为“教育券”制度的优点主要表现在两个方面：一是把相应的补助从“看不见”的方式转变为“看得见”的福利发放给家长手中，加强了民众对政府教育投入的监督，同时增强对政府的信任度;二是“教育券”在一定程度上刺激了学校之间的竞争，促进了学校教学质量的提高，实现学校的“优胜劣汰”，在一定程度上刺激了学校之间的竞争。

现在在我国许多地方的适龄儿童数量呈现出很不稳定的状态，很多学校招生出现困难，但是许多好学校招生的能力又不足，出现了极端不平衡的现象。许多公办学校由于教学质量低于民办的私立学校，在一定范围内出现了招生困难，但是私立学校由于没有政府有关部门的补助，办学成本非常高，在现实中成了名副其实的“贵族学校”。许多家庭在幼儿接受教育问题上出现分歧，到底是为了幼儿接受高质量的教育付出高成本，还是在低成本的水平上接受相对低质量的教育，这对父母来说是一个真正的两难困境。

就目前临淄区的情况而言，临淄区现阶段出现了适龄儿童数量大幅度下降的状况，许多学校的招生成为了难题，许多公立的幼儿园由于儿童的数量问题，学校很难开展正常的教学工作，而许多家长为了能让孩子在初始阶段处于一个较好的位置，纷纷把孩子送到城市接受教育，并相应的付出高额的借读费，许多公立的幼儿园，特别是农村乡镇上的公立幼儿园成了“空园”。为此，

二、“教育券”制度的经济学分析

1、“教育券”制度在一定程度上促进了私立民办学校的发展

弗里德曼的“教育券”制度会在一定层面上刺激了性质不同的学校之间的竞争，使得学校为了提高自身在招生中的竞争力不得不增强师资、设施等各项水平。从经济学角度分析，“教育券”的发放给予了民办教育机构更强的刺激动力，使得他们为了争取政府有关部门的补助而不断提升了自身的办学质量以吸引尽可能多的学生入学。民办学校在“教育券”发放之后可以根据学校的实际状况依靠接收拥有“教育券”的学生入学得到政府机关的办公经费，这样无疑可以有效地增强民办学校的经济实力，促使他们不断加强自身的设施建设，增加吸引优秀教师的资金投入。从经济学角度分析，我们首先假定整个教育市场的供求均衡不会发生变化，单纯考虑私立学校的供求情况变化：

（1）没有发放“教育券”状态下，由于私立学校没有获得政府给予公立学校那么大的办学补助，所以在同等状态下，私立学校由于办学成本问题，一般供给价格较高，限制了其消费群体，在教育市场上占据的份额相对较小。

（2）发放了“教育券”之后的状态之后。

由于“教育券”的作用，实质上私立学校变相得到了政府相较于以前更多的补助，这个由市场供求决定的补助基本上消弭了公立学校与私立学校在争取政府补助方面的原有性质带来的区别。

2、推进整个社会的教育供求的增加

“教育券”制度在一定水平上变相给予学校一定的教育补助，增加民众教育收入的同时，有力的补贴了学校的成本，使得学校在一定水平上愿意提供的教育数量增加。

（1）教育需求的增加

给适龄学生发放“教育券”实质上是增加了家长的可支配的收入（只能用于教育开支的收入），这种收入使得整个家庭的开支发生变化

这里需要强调一点就是政府的“教育券”并没有增加民众的实质性收入而是增加了他们的相对收入。

现在假定不发放“教育券”而直接发放现金，那么整个家庭的教育增加量就会小N，但是会大于M。原因是许多家庭会拿出一部分现金用来增加孩子的教育费用，但是很多家庭可能会挪为他用，整个社会的教育水平与预定的效果相比，可能要差一些。所以政府在考虑到了这个问题，发放在一定区域内通用的“教育券”对整个地区的教育的推动作用更大。但是这里还有一个问题就是：家长认为本地的教育不能满足自己孩子的需要（有一些家庭希望送孩子去国外或教育水平更高的地区读书），那么这种“教育券”对于他们来讲并没有什么实质效果，他们可能更希望获得金钱的直接补贴。

（2）教育供给的增加

在分析私立学校的时候我们已经分析过私立学校在政府发放“教育券”后整个地区教育供给量增加的情况，现在主要分析总的教育供给量和最终的教育市场的均衡问题。“教育券”的实施不论对供给者――学校，还是消费者――有接受教育孩子的家庭来讲都是有益的举措。

三、“教育券”制度实施的合理性分析

“教育券”制度作为舶来品，许多地方根据自身实际已经开始试水，就目前而言，效果还是非常积极的，一般认为发放“教育券”的主要积极影响就是有助于在教育层面扩大公平。

1、“教育券”打破了了政府垄断，将教育服务的提供主体多样化

在传统意义上讲，政府是教育的垄断者，很多时候政府通过向纳税人纳税的方式向社会提供教育，政府在教育领域处于垄断地位，但是教育不是纯公共物品，对它最有效的提供也不应该完全依赖于政府，私人也可以提供符合标准要求的教育服务。“教育券”的实施，就是为私人部门进入教育市场提供了有利条件，在公共事务中引入了内部市场机制，表明了“政府公共政策对公民需求的回应性”（毛寿龙，2000），充分发挥了资源配置的作用，体现了政府的政策导向。

2、“教育券”的实施是将消费权的还原

在我国，教育领域主要是政府在起主导作用，很多时候个人利益不能得到尊重。就近入学、学校择费、身份许可等区间差异都表明政府对于民众在教育领域自主权的控制。通过发行“教育券”，不但可以保证传统公立教育意义，同时可以把自由选择的权力还给个人，即使是低收入家庭的学生也可以根据自己的兴趣、能力自由选择自己心仪的学校，形成了一个更加合理的公民偏好显示机制，节约了成本。

这种还原在一定程度上体现了政府对民众个人权利的尊重是一种促进公平的方式，可以使那些低收入家庭中的孩子也可以接受优质的教育，降低不同区间存在的教育不公平现象，推动整个社会的民主化水平的提高。

3、“教育券”在一定程度上推动了我国教育科学化水平的提高

“教育券”的实施将政府对教育的补助直接交由民众自行与相关的教育机构结合，双方的地位不再是公立学校一统独大，消费者凭借自身的“券”，制约教育机构，教育机构为了得到政府的经费补贴，必须要满足消费者的要求，这在很大程度上促使消费者积极改进自身的教育质量，改善相关的教育设施，降低教育的价格，吸引更多的消费者购买自己的“教育服务”。

这种“教育券”的方式很大程度上促进了教育服务的多样化和特殊化的协调发展。现代社会人们对于教育服务的需求多种多样，而政府垄断下的教育只能提供单一的教育服务种类，限制了教育服务多样化的发展。“教育券”使得教育市场真正具有竞争性，在这个市场中的所有服务提供者都要进行激烈的竞争以保证自己在教育服务市场中的份额，为了能够生存，他们不得加强了对整个市场需求的应对，不断提高自身的服务质量和服务成本，通过提供质优价廉的服务占领市场。

现阶段我国正在构建和谐社会，其中“学有所教”是构建和谐社会的重要的内容，积极根据自身的实际推行“教育券”制度可以真正的利用好市场机制的作用，更好的发展教育服务的水平，满足民众对多样化教育服务的需要，推动国民素质的进一步提高。

四、临淄区实施“幼儿教育券”制度出现的问题分析

临淄区实施“幼儿教育券”已经有一年多的时间，总体而言效果还是不错的，但是在实施过程中也出现了一些预期效果以外的负效应，具体来讲：

1、出现“券”交易

前文的分析中也提到了，许多家长并不想将自己的孩子送入临淄区本区内的幼儿园接受教育，而是希望可以在更好的市内幼儿园接受教育，他们无法从“教育券”中享受到政府的补助，仍然需要付出高额的金钱来支付幼儿的教育费，发给他们的“幼儿券”成为无用的废券。那么有些学校为了增加自身从私立学校中获得的补助数量，他们会暗地里收购某些家长的“幼儿教育券”，从而出现了所谓的“券”交易。一旦这成为一种普遍的现象，那么政府预定的提高教育质量的目的非但达不到，而且会破坏原有的教育市场秩序。

这种情况在实际的实施中出现了一种泛化的情况，许多家长认为补助的“教育券”很多，往往会将多余的以较低的价格出售给专门的回收贩子，增加自己的经济收入，这种情况的出现是当时政府没有考虑到的情况。这种“券”交易的市场现在还没有形成完整的市场链，政府必须要根据这种情况采取一定的措施避免这种“券”交易破坏整个教育市场。

2、“券”收入问题

许多家庭还出现了一个情况，许多家庭的孩子虽然到了上学的年龄，但是家长认为可以暂时不用上学，将政府发放的“幼儿教育券”换钱。原本政府发放“券”而不是直接的金钱补贴就是怕有些家长会将教育补贴用于其它的家庭开销，但是在实践中还是出现了这种情况，就是许多家庭认为幼儿可以不用接受学前教育，直接进行初级教育即可，这种在农村比较常见的错误观念使得许多“幼儿教育券”成为许多家庭谋生的方式。

在实践的调查中发现，这种“券”收入在许多农村家庭是比较常见的，许多家长对于自己的行为并没有感到有什么不妥之处，认为政府既然将“券”发给了自己，自己就拥有相应的支配权，可以自由的决定怎样使用这些“券”。这种观念的现实表现就是许多孩子并没有接受正规的学前教育，政府的补贴政策并没有出现预期的效果，整个地区的学前教育水平并没有明显的提高。

3、学校之间并没有出现预定的竞争

政府发放“教育券”的一个很重要的目的就是通过发“券”，促使各个学校之间进行激烈的生源竞争，实现学校的优胜劣汰，从而提升整个地区的教育质量。但是在实践过程中，许多公立学校并没有预想的进行激烈的变革以争取更多的生源。在对一位公立幼儿园的院长进行采访时，她承认学校在区政府发放“券”之后并没有什么明显的改变，“政府不可能看着我们没学生的，即使真的没学生了，政府的对学校的财政拨款也不会减少的，没有必要进行人员的考核和设备的添购。” 这种心态在许多公立幼儿园是普遍存在的，许多学校的老师也承认他们都已经进入了事业单位的编制，不会因为没有学生而危及他们的工作，甚至有的老师认为这种“券”实质上养出了更多的闲人。私立学校的许多老师认为自身没有公立学校老师的待遇，在各方面仍然存在着身份歧视，自身的努力不会得到相关部门的承认，而且本单位的收入主要来源于高额的学费，政府这种举措并没有在实质上促进学校的发展，学校的收费和成本也没有降低。

这种情况与政府在实行的预想是不相符合的，政府的政策并没有产生学校之间的激烈竞争，这实质上说明整个政策的制定是存在问题，政府在教育市场上的干预是失败的，现在区政府仍然在实施这项政策，但是这种政策的背后的问题是非常严重的，需要有关领导的重视。

4、出现了“券”腐败

政府发放的“幼儿教育券”存在监督缺失的状况，在实践中许多政府官员没有严格遵守有关的规定，发放过于随便，许多家庭没有相应的需要接受学前教育的幼儿，但是因为所谓的“上面有人”，也获得了数量不等的“教育券”。但是这种“券”是根据户籍的登记按照现实的幼儿数量发放的，一个不该得到的家庭得到了，那么一个应该得到的家庭或者是得不到或者是得到的数量被人为缩减。

这种“券”腐败不但会使得政策失去效力，而且会在社会上产生严重的社会公平问题，对于官员以权谋私现象会伤害民众对政府的信任。现阶段我国出现了“国进民退”的呼声，临淄区的“幼儿教育券”所产生的“券”腐败问题，许多民众认为是政府对民众的愚弄，许多只要有权的政府工作人员都会利用自己的“关系”扣留一定的数量的“券”挪为私用。这失去了“券”设定的功效，不但没有促进公民福利感的增强，反而起到了相反的效果――民众的公平感进一步降低，对政府信任度下降。

小结

关于政府的“教育券”政策，虽然从理论上讲应该有很多的优点，包括“教育券”政策会促进整个国家社会的教育水平的提高、提高整个国民的文化素质。但是在现实的制度实践中出现了很多的预期之外的问题，由政府对教育市场进行干预出现了很多负面的影响，包括“券”收入、“券”交易、腐败等问题，不但无法达到预定的提高整个社会的教育公平性，反而带来了教育市场的混乱，产生教育市场上的投机者。

临淄区政府实行“幼儿教育券”政策，为了真正实现预定的目标，应该从本区的实际出发，多方面的考虑政策实施过程中可能出现的问题，加强对“券”的监管，杜绝在实施过程中出现的“券”腐败、“券”交易问题，提升在实施过程中的权威性、法制性，避免执行的脱轨。解决不了这些问题，那么政府最为现实的选择就是暂时停止发放“教育券”，改由市场自身进行调节，保证市场的均衡。