分析研究政府供给公共产品的优势与不足

公共产品是相对于私人物品而言的，是人类文明发展的产物。人们对公共产品的研究起源于对公共性问题的研究，通过提供公共产品来解决公共问题，满足社会发展的需要，维护公共利益，这是政府进行公共行政活动的中心，也是政府提供公共产品的最终目的。本文首先通过对政府提供公共产品的必要性进行分析，进而剖析政府供给过程中存在的优势与存在的一些问题，提出政府有效供给的措施，促进公共产品供给主体多元化发展。

公共产品的政府供给是指政府以征税为主要手段来筹集资金，安排政府支出以供给公共产品，供本国或本地区居民享用的供给方式，如国防、城市规划、天气预报等。美国著名的经济学家保罗・萨缪尔森在分析公共产品属性时，提出了公共产品所应具备的两个标准即非排他性和非竞争性。非排他性，是指排斥他人消费的可能性，即一个人在消费某类产品时，无法排除其他人也同时消费消费该类产品。而且，即使不愿意消费，也没有办法排斥其他人消费这类产品；非竞争性是与竞争性是相对而言的，它是指产品的可得性与消费者的数量无关，这意味着具有非竞争性的产品一旦提供，增加一人消费的边际成本为零。

一、政府供给公共产品的必要性

国家和政府的产生之时，政府就在维护阶级统治的利益，履行一定的社会职能。直到今天，无论是在发达国家，还是在广大发展中国家，公共产品政府供给仍然有其存在的必要性。

（一）市场失灵

一般来说，市场失灵是指由于市场机制在资源配置的某些领域存在内在功能性缺陷和和外部条件性缺陷而引起的问题。内在功能性缺陷主要指在市场机制存在的自发性、滞后性、盲目性；外部条件性缺陷主要是指市场机制发挥最佳功能所要求的若干市场条件在现实的经济运行中往往不具备或不完全或不充分。公共产品供给中的市场失灵主要表现在两个方面：一是具有排他性性的公共产品由私营部门供给将导致资源配置的低效率；二是具有非排他性的公共产品无法排除“逃票乘车”行为，导致私营部门不愿供给。

一方面，公共产品的供给需要花费财政成本，这些成本本应由受益者共同承担，但是具有非排他性的公共产品被生产出来以后，无法排除不负担成本的人对其进行消费，这样就出现了“逃票乘车”问题。当想让自己免费享用而让别人为公共产品的供给承担成本的人在数量上增加到一定比例时，就会导致以赢利为目的的私营部门供给公共产品所花费的成本无法收回，甚至更可能要赔本，因而私营部门就没有积极性再去供给该类公共产品。在公共选择理论产生以前，经济学家们都认为，公共产品的唯一供给主体是政府，即政府通过强制性税收获得公共产品的供给费用，然后再生产一定量的公共产品，以满足公众的需求。

另一方面，可收费的公共产品因为具有排他性而可以在市场上由私营部门来提供，但相对于消费者的需求而言，如果完全由私营部门遵循市场自由选择的规律来供给，可能就会出现公共产品供给不足的现象。同时，从效率角度来分析，通过价格来控制排他性公共产品的供给也是不理想的。由于消费者对这类排他性公共产品的需求受到收入水平的制约，这就会导致低水平的收入者可能无法获得他们所需的产品，使一部分人放弃对这类公共产品的消费或者寻找替代品，从而出现公共产品闲置的局面。因此，排他性公共产品无法完全由私营部门来提供。

（二）自主供给存在困境

在1968年，美国学者哈定在《科学》杂志上提到了“公地悲剧”的理论模型。哈定认为公地作为财产或者一项资源有许多拥有者，他们中的每一个都有使用土地的权利，同时没有权利阻止其他人使用。称为“悲剧”的原因是每个拥有者都知道资源将因为过度使用而枯竭，但每个人对阻止资源的继续恶化都感到无能为力，并且每个拥有者都存在“自利”的心态，从而，更加加剧事态的恶化。公共物品经常因产权难以界定而被竞争性地过度侵占或使用是必然的结果，尤其是在公共产品供给的过程中具有非排他性的公共产品，没有政府监管，这种自主状态必然造成配置不均和资源流失。为了减少这种状态，就需要政府对公共产品进行强制性供给，统一规划分配。

二、政府供给公共产品的优势

（一）政府属性

从政治学理论上讲，国家具有政治统治职能和社会管理职能，是反映统治阶级利益的集团组织，国家的活动具有强制性，普遍性。在现实生活中，政府通过提供公共产品，来维护社会秩序，满足社会需要，促进社会目标和价值的实现，这是政府公共行政活动的中心。政府的这一系列属性和目的恰好证明了其是提供公共产品的必然主体，具备与生俱来的优势。

（二）保障弱势群体利益

在使用由自由市场提供的排他性公共产品时，弱势群体经常没有办法承担使用公共产品所必需支付的费用，一部分人会选择放弃这类公共产品或选择替代品，便会导致资源空置，弱势群体权益得不到保护。但在政府供给公共产品的前提下，所有公民共同享有公共产品的使用权而不受他人影响，切实保障了弱势群体的基本生活权益，同时，公共产品资源也得到优化配置，满足了人民的公共利益，维护了社会的稳定。

三、政府供给公共产品过程中所存在的问题

公共产品政府供给存在的充足理由通常被认为是市场失灵。然而，公共产品供给的市场失灵只是政府供给模式中产生的必要条件，并不意味着完全依靠政府供给就必然有效。

（一）政府行为与公共利益间存在差异

通常在选择公共产品供给主体时，政府常常被认定能高质量、有效率的供给公共产品，是以公共利益最大化为追求目标。但实际上，政府由于受到许多外在条件的限制，所提供的公共产品与所需的公众利益存在一定的差异。

（二）政府人员信息不充分

在信息大爆炸的今天，一个政府工作人员获取关于生产机会和个人偏好的所有内容，也不可能掌握所有的国家大事信息，但这些信息对于预测公共产品的供给方向是十分必要的。因此，在这种状态下会导致公共产品政府供给的效率不足，数量和质量都会受到影响。 进行公共产品供给方向预测，需要收集大量的信息，这些信息不可再生，如不迅速反馈，很快就会无用过时。同时，非常一大部分的信息都是从基层而来，而收集基层的种种信息都要由政府部门进行分类、整理、分析，需要大量的成本与费用。这些成本与费用不仅表现在公共经费的支出上，还表现在决策的迟缓和信息的延误上。由于制度和人为因素，由基层传上来的信息并非是完全准确无误的，致使政府依照不准确和不完全的信息供给公共产品，必然导致难以合理的满足公众的需求。

（三）产出难以具体量化

在政府供给的模式下，政府机构所供给的公共产品有非常大的一部分难以具体量化，使人们对政府所供给的公共产品难以进行质和量的测度，造成成本收益衡量的局限性，不易断定政府机构在直接供给公共产品时是否在节省成本的现象。

（四）供给主体较为单一

在政府运作的程序下，公共产品的供给主体较为单一，在很大一部分程度上完全是由政府提供了公共产品供给的全过程。竞争机制的缺乏，而政府也并很少运用相关供给的激励机制，导致了公共产品供给的低质量和低效率，甚至出现垄断的现象。戚聿东博士在认为：“垄断是指特定的经济主体为了特定经济目的通过构筑市场壁垒从而对目标市场所做的一种排他性控制。”因此，要完善公共产品的供给主体，使供给主体往多元化方向发展。

四、政府有效供给公共产品的措施

（一）区分公共物品政府生产和政府提供

在公共产品的供给方面，生产和提供是有区别的。政府提供，是指由政府无条件向消费者提供公共产品，而消费者不需要付出任何报酬，可以无条件获得公共产品的消费权，以满足公众公共消费的需要。生产是指技术化的将投入变成产出的过程，政府可以自己进行生产或者指定企业、签订合同等带有竞争性质的方式进行生产。公共产品的生产形式应根据公共产品的性质不同而多样化。提供是通过集体机制对公共产品的提供者、生产与融资、质量和数量、管制方式等问题作出决策。政府在公共产品供给上最主要的职责是掌舵，它可以是公共产品的供给者，但不一定是生产者。

（二）引入市场机制

我国公共部门和行政机构在供给公共产品时享受垄断权力，在生产中一直以迟钝的行政方式运作，在企业的公有性和政府的垄断性的共同作用下，导致了公共产品供给的低效，导致了腐败现象的发生。把市场机制引入公共产品领域，强化了公共产品的生产和供给竞争性，同时，对公共产品资源配置也起到以积极的作用。政府部门引入市场机制的主要方式有：

1、政府直接生产

采取由政府通过企业或者机构供给公共产品方式的，一般是关系到民生但又盈利甚微甚至无利可图的公共产品，例如，邮政、机场等。对这类公共产品的供给实行公办公营，有利于政府根据实际需要和财政能力统筹安排。

2、公私合股

即政府拥有全部或部分股权，自负盈亏，由法人团体以商业形式经营。采取这种方式主要是投资庞大但盈利率不高或盈利前景不明朗的公共产品，如地铁。采取这种方式供给公共产品，一方面可以使政府从其盈利中提出一定股息作为财政收入，将投资风险降至最低限度或尽早收回投资；另一方面，可以促使公共产品产出得到提高，及时解决巨额投资问题。

3、政府出资，私人经营

这类公共产品具体是指政府直接将财政资金补贴给需要照顾的企业，采取转移支付的方法，由被照顾的企业自由作出选择，包括公共教育和基础设施等。同时，政府也可以按招标或合同承包的方式采取购买支出的方法，选择质量好、价格优的私营企业签订合约，由私营企业来提供公共产品。

（三）多元化投资主体

在市场经济条件下，在公共产品的建设中，不但要吸收企业集团、地方组织的资金，更要鼓励民营企业在公共产品生产领域进行投资。我国民营企业具有十分强大的潜质，政府应进一步鼓励、引导民营资本进入公共产品领域，解放思想，提倡公共产品生产主体的多元化发展。

（四）用企业精神改造政府

新公共管理理论认为公共部门与私营部门在某一程度上具有同质性，但私营部门管理效率明显高于公共部门。因此，有必要把私营部门的经营管理技巧和方法，逐步移植到政府部门，以提高政府部门的管理绩效。尤其在当前政府部门需要强调绩效评估，讲求实效，建立与时俱进的政府绩效评估指标体系，改变公共机构注重投入而忽视产出的弊端。

公共产品具有非排他性和非竞争性两个特殊属性，这种属性注定了市场不可能独立高效完成提供公共产品的任务，因而具有特殊地位的政府必须在公共产品的供给中发挥一定的作用。但现实生活中，政府组织也存在诸多不足，不存在全知全能的理想政府，要想实现公共产品的有效供给，必须寻求新的供给模式，进行理论制度创新。但是，毋庸置疑的是政府的地位是基础性，无论哪种供给模式都离不开高效的政府管理。只有发挥政府在公共产品供给过程中的优势，才能最终达到公共产品高效率的供给。