我国城市网格化治理的现状及走势

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定了全面深化改革的总目标是“推进国家治理体系和治理能力现代化”。在社会管理体制改革创新的时代背景之下，“网格化”治理运用科层理念和全新治理技术，在打造“数字城市”、创新社会管理体制以及加强城市公共服务规范化等方面发挥了特殊功效，成为我国城市基层社会治理领域日渐流行的模式。我们知道，近年来伴随着我国城市化进程的迅猛推进，城市管理体制机制创新日益成各级城市管理者关心关注的热点难点问题，特别是顺应时代发展和与国际接轨的态势，建设数字化城市、采用高新技术手段治理城市成为城市“网格化”治理的主要内涵。从全国城市治理的总体情况看，尽管网格化治理早已引起我国理论界的高度重视，但在实践中，一些城市管理者仍未将其作为一种科学而有效的治理手段，仍未将其作为我国城市管理体制改革机制创新的重要举措。针对这些问题，笔者力图从理论和实际相结合的角度加以厘清和阐释。

一、对我国城市治理历程的简要回望和审视

城市是人类社会经济、文化发展的产物，是社会进步的标志和人类文明的结晶，自从有了城市就有了城市治理的实践。要想比较全面深入地剖析目前我国城市网格化治理问题，其前提和基础是将这一问题置于建国以后城市治理模式形成及其演变的总体进程之中，探寻其发轫和流变的主要轨迹。

从1949年中华人民共和国成立时起，在社会主义现代化建设的整个过程中，我国城市社会形成了“城市政府――单位――个人”三个层级的“总体性社会”治理结构，城市管理学界将“单位”最具本质意义的特征概括为特殊的“国家――单位――个人”的纵向联结动员和控制机制，即单位成员依赖于单位组织，单位组织乃政府实施社会动员和控制社会的基本载体，单位制是社会转型前中国城市社会治理中的一项重要制度安排。在计划经济体制下，单位制在资源配置、社会动员、满足市民需求、促进社会稳定等方面发挥着核心功能。城市单位在存在之初就被赋予了全面治理企事业单位成员的职能和全面负责单位成员生活的义务，因而单位制虽然不是建立在血缘关系基础上，但单位内部的角色扮演却类似于家庭组织，尤其在城市经济困难时期，单位不仅对职工的生老病死负责，还为职工的子女和家属的前途着想，换言之，单位外的社会化生活服务远没有单位内的福利生活来得实惠和富有人情味。在以单位制为核心的体制框架内，城市治理问题被最大限度地弱化了，大量社会事务由单位承担和办理，形成了“单位办社会”的局面。这里所说的“单位办社会”，并不简单地表现为单位为其职工提供福利待遇，而是具体表现为单位内部政治、经济、文化、社会的高度统一性和内部整合性。在单位体制下，每一“单位”，无论是企事业单位还是党政机关，都必须在完成本职工作的同时，承担“办社会”的职能，即处理好自己系统内的各种社会事务。虽然处理好上述工作也需要与辖区所在地政府、居委会以及相邻单位发生关系，但从总体上看，企事业单位基本上是在其体系内化解自身问题，而尽量不使之溢出单位门槛之外，也就是说，在单位体制下，城市与市民个人很少直接相遇，无论是源自政府的资源分配，还是企事业内部成员的各种利益诉求，均需要借助单位来加以输送、传导和解决。

20世纪80年代以后，城市改革全面推进，延续了30多年的单位制度开始发生巨大而深刻的变迁。特别是在城市化进程中催生了大量流动人口，迫使城市政府由传统治理模式逐步向现代进行转变。学术界一般将此种治理模式称之为“政府社会治理技术化”，其内涵主要包括两个层面：其一是现代国家通过引入新技术尤其是现代信息技术，更好地提升自己在公共治理和公共服务中的效能；其二是指国家在实现自身治理目标时，其治理技术、治理手段正在变得越来越“技术化”。进入20世纪90年代，随着计划体制向市场体制转变，社会公共事务剧增，一些单位无力承担原有的社会职能，逐步将繁杂的社会职能还给社会，大量公共事务开始回归社会，同时越来越多的上级单位由于失去了占有和分配经济、社会资源的权力，开始让下级单位“断奶”，单位作为计划经济的附属物而遭到抛弃，长期居于国家和民众之间的“联结纽带”――“单位”开始走向衰亡。而作为现代社会基本单元的社区开始在城市治理中逐步显现。

二、城市治理网格化模式的诞生及其功效

如前文所述，在单位制度走向消解以及快速城市化的背景下，政府城市治理的压力空前加大。城市政府必须寻找新的治理方法和治理模式，以应对日趋复杂的城市难题，实现由“总体性支配”向“技术治理”的转变。网格化治理正是作为城市治理的一种创新方法应运而生的。城市网格化是指依托统一的城市治理及数字化平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分为单元网格，通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式，其主要优势是城市政府能够主动发现、及时处理社会矛盾。首先，网格化治理将过去被动应对问题的治理模式转变为主动发现问题和解决问题的模式；第二，网格化治理是治理手段数字化，这主要体现在治理对象、过程和评价的数字化上，保证治理的敏捷、精确和高效；第三，网格化治理是严谨密封的治理机制，具有一整套规范统一的治理标准和流程。正是由于这些特点和功能，网格化治理能够将过去被动、定性和分散的治理，转变为主动、定量和系统的治理。目前关于网格化治理，理论界和政府部门有着基本相同的理解：“以街道、社区为基础，在管理辖区内，以1万平方米左右区域为基准划分单元网格，建立城市网格化治理信息平台，对城市部件、事件实施管理，实现市、区、专业处置部门和网格监督员四级联动的治理模式和信息资源共享系统。” 作为一种新的社会治理技术，网格化治理模式以整合资源、沟通信息、强化服务为主要内容，主要关注的是在技术、资源及公共服务之间建立起嵌合关系，强调数字技术服务平台的建立，其主要功能在于：一是塑造了新的城市管理格局。网格化通过物理与逻辑的划分，“区―街道―社区”三级管理结构之下，增加了“网格”这一新的层级，变为四级责任体系，实现了“人、地、事、物、组织”等全要素信息的精细化治理，突破了一般性的管理和服务范畴，形成了新的城市治理格局。二是完善了城市基层治理体系。城市网格空间由“多元主体”构成，与单纯的政府组织和社区组织的内部构成不同，网格空间中存在着不同性质的多元行动主体，其中，因政府握有公共资源，在网格中居于主导地位，社区工作者则是网格中的主体力量，而其他社会组织和志愿者则扮演着辅助者的角色。三是引发城市基层社会关系的重大变化。城市网格化治理系统按职能划分为监督职能和管理职能，按纵向划分为“四层两体系”的层次架构模型，其中“四层”是基础设施层、信息层、服务层和应用层，“两体系”是安全保障体系和标准支撑体系。网格空间中不同性质的多元行动主体间交互作用，在打通城市治理纵向运行的障碍的同时，也意味着政府权力向地方社会的伸展，导致政府工作重心的下移。从积极的角度看，网格平台为政府与社区自治组织之间提供了“联结点”，营造了两种力量交互作用的空间，形成了“官民共治”的格局。而从消极的视角审视，由于政府力量的强力下沉，容易导致基层社会自治空间的萎缩和板结化，不利于社区自治力量的生长。

三、城市治理网格化模式的缺憾及改进对策

“网格化”治理并不意味着在日趋复杂的城市治理领域可以无条件地收到“一网就灵”的效果，还必须采取有效措施，克服一些主要缺欠。

一是降低网格运行成本并保持其持久性。城市治理滞后于快速发展的城市现代化已经成为世界上大多数城市面临的共性问题。特别是在我国，城市人口已排名世界第一，且有越来越多的农村人口涌入城市，所有这些都使得城市的承载能力越来越脆弱，城市治理方面的问题不断涌现。城市发展与城市治理的冲突，呼唤着一种适合我国国情的新型城市治理模式，正是在这一背景下网格化管理应运而生。2004年10月，北京市东城区试点城市网格化治理新模式，突破性地将现代信息技术与政府城市治理结合起来，将精细治理理念注入其中，显著地提高城市治理效率，同时使得城市治理过程中信息的实时传递方式发生根本性变化，进一步解决传统城市治理中存在的信息不对称问题，强化了对城市治理的监督评价系统机能。但是网格化治理启动于社会群体性事件和个人极端事件频发的社会转型期，因而它的提出及运行实际上依托于网络技术和科层治理技术，是一种以权责明晰划分和监督考评为制度保障，将政府公共行政管理服务系统与基层社区组织结合起来的管控模式，带有一定的应急性，其运行也潜藏着行政成本膨胀的风险。

二是正确处理好网格化治理与社区自治的关系。党的十八大报告提出在城市社区治理中，实行自我管理是群众依法行使民主权利的重要方式。实践证明，实现社会有效治理，最高境界应是“自我管理”。笔者认为，扎实推进社区管理创新，当前应着力处理好社区“网格化治理”与“居民自治”的关系，实现组织架构、工作内容、队伍建设和运行机制有效对接。当然，在现阶段社区自治尚不完备的情况下，网格化治理的推进可能导致行政力量的强化、社区自我治理的弱化，从而对社区自治的进程产生消极影响。但笔者认为完全意义上的社区“去行政化”实际上是不可能的，在相当长的一段时间内，社区是作为“政府”和“居民”之间的联结组织而存在的，以至于很难用简单的话语完全揭示其中的奥秘。

三是尽量化解网格化的“全能”问题。网格化是一项长效的城市治理机制，而不是一项临时性的整治活动。在当前城市社区治理工作中，许多整治工作本应纳入长效治理，但上级时常以突击性的、临时性的集中整治代替长效治理，导致网格化治理难以建立长效机制。一个好的制度在于其执行效果如何，而好的执行效果则在于该机制的可持续性和稳定性。社区网格化治理工作大都是重复性的，若都是以突击性的方式进行，所产生的治理成本将大大提高，对所开展的工作也将无法从机制上加以巩固。但随着网格化治理的推行，“网格化的功能与实施范围都被大大地泛化了，已经被泛化到可以解决任何问题的地步，似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决，网格化范围被大大泛化”。当人们确信一切依赖网格、一切通过网格来解决之后，势必形成严重的网格依赖症，其社会“自我管理、自我服务”的能力必然弱化，其直接后果就是将社会治理简单化。

在全面深化改革的新形势下，城市社会治理正在发生一些重大而深刻的变化，具体表现在：城市治理的主体由单一的政府向多主体、多中心转变，城市治理的手段由平面向网络转变，城市治理的目的由工具理性向价值理性转变。我们应以理性客观的态度来看待城市管理的网格化模式，处理好“网格管理”与“政府治理”、“网格管理”与“社区自治”之间的关系，寻找“城市政府治理”与“社区自治”之间有效的联结点和平衡点，调适好城市管理者与市民间的利益距离，努力营造官民共治的城市社会治理新格局。