翻新时间:2013-12-17
我国财政透明度研究
" 改革开放以来,伴随着计划经济向社会主义市场经济的转型,伴随着开放型经济的不断发展,我国的财政体制也发生了深刻的变化。
在计划经济时期,政府担任生产资料所有者和社会经济生活管理者双重角色,忽视经济杠杆在调节社会生产、流通、分配和消费方面的积极作用。“文革”期间更是把税收看作是压制企业和职工积极性、“管、卡、压”的工具。因此,自新中国成立到改革开放以前,历次税制改革都以简化税制为特点。1973年税制调整以后,当时我国对国营企业只征收工商税,对集体企业只征收工商税和工商所得税。改革开放以来,税收的调节功能逐渐得到重视。在商品课税方面,我国陆续开征了产品税、增值税、营业税、消费税;在所得课税方面,陆续开征了国营企业所得税、集体企业所得税、城乡工商户所得税、私营企业所得税、个人收入调节税;在财产资源课税方面,我国先后恢复和开征了城市房产税、车船使用税、土地使用税、资源税和盐税;在涉外税收方面,我国陆续开征了外国企业所得税、中外合资经营企业所得税;我国还开征了工资调节税、奖金税、城市维护建设税、建筑税、筵席税等,形成了包括30多个税种、较为完备的税收体系。1993年,我国按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则对工商税制进行改革:建立了以增值税为核心的流转税制;改变按所有制设置税率的做法,统一国内企业所得税;同时统一国内个人所得税,初步建立了适应社会主义市场经济发展的税收制度。
同时,在合理划分中央和地方事权的基础上,实行分税制:将维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税,将同经济发展直接相关的税种列为共享税,同时提出要充实地方税税种,增加地方税收入。通过发展经济,提高效益,扩大财源,逐步提高财政收入在国民生产总值中的比重,合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例。建立中央对地方的税收返还和转移支付制度,以调节分配结构和地区结构,特别是扶持经济不发达地区的发展和对老工业基地的改造。2002年,所得税改革改变了按照行政隶属关系划分企业所得税的传统做法,将所得税转变成为共享税,实行所得税收入增量分享。中央财政同时承诺,因此增加的收入将全部用于对中西部地区的转移支付。
随着市场化改革的不断深入,准财政性活动的范围和规模也大量减少。改革开放之初,由于“放权让利”导致财力不足,我国曾一度推行“拨改贷”政策,明确要求国家专业银行为政府项目提供建设资金。1995年,《中华人民共和国商业银行法》获得通过。该法明确规定,商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则,实行自主经营,自担风险,自负盈亏,自我约束。商业银行依法开展业务,不受任何单位和个人的干涉。这就明确了商业银行独立开展信贷业务的地位。政策性银行的设立,剥离了专业银行承担的政策性业务,为国有专业银行独立开展商业化经营创造了有利条件。在改革开放初期,作为平衡经济总量工具的信贷计划也是指令性计划。随着市场化改革的不断深入,企业、地方政府、乃至专业银行的投资冲动逐步得到遏制。在不断完善约束机制的同时,信贷规模控制也逐步放松,并最终在1998年正式废止。
现行财税体制的内在矛盾
同不完善的社会主义市场经济体制相对应,我国的财税体制也是初步的、不完善的。其内在矛盾主要体现在:
1.在财政收入筹集方面。1993年的税制改革虽着眼于为企业创造公平的竞争环境,仍保留了内外两套不同的税制。外商直接投资在税收、用地、用工方面享有大量的政策优惠。我国大幅度开放国内市场,激发了外商投资中国的热情。外资大量涌人中国,在带来先进的产品、技术、管理技能和营销理念的同时,也强化了国内竞争。民族资本痛感“超国民待遇”强化了外商的竞争优势,强烈要求取消外资企业所享受的优惠政策。与此同时,伴随着社会主义市场经济的发展,国内矛盾也在不断积累,地区差距、城乡差距和收入差距已经成为制约我国经济持续发展的重要因素。但目前我国的个人所得税在平抑收入差距,实现社会公平方面的功能发挥得十分有限;遗产税、房屋税没有开征;消费税的科目多年未调整。人多地少、资源相对贫乏是我国的基本国情,应通过开征碳税、完善资源税、完善排污收费制度、鼓励采用资源节约型技术和产品,推动经济增长方式转变,走可持续发展道路。在税收征管方面,普遍存在相关法律法规立法层次低、执法自主权偏大、纳税人合法权益受到侵犯的现象。人为调节税收进度、对企业征收“过头税”的现象时有发生,严重影响了政府形象。
从横向看,分税制改革在划分增值税分享比例时,过于照顾已有的收入分配格局,使地方政府可以从发展经济中获得大量的税收返还,形成了具有“马太效应”的转移支付分配格局。全国各地的“GDP 崇拜”,“开发区热”、“招商引资热”,乃至为吸引外资而展开的恶性竞争,都可以看到地方政府逐利因素的驱动。一些大城市,甚至也违背社会分工的客观发展规律,不着眼于发展第三产业而大力发展制造业,搞“加工区”、“开发区”。各级地方政府虽然加大了对教育、农村建设等方面的统筹力度,但因为中央政府对落后省份一般性转移支付的规模偏" 小,各地居民所享受到的公共服务水平,还是存在很大差距。
4.在正式财政收支之外还有大量的准财政活动。如要求商业银行配合人民银行的调控政策,发放政策性贷款;国有企业制度缺失导致国有资产流失;以协议出让方式转让商业用地使用权,导致土地收益大量流失;政府低价征用农业用地,通过剥夺农民推进工业化和城市化等。以暗含的政府担保或国有资产为前提的这些活动,积累了财政风险,加大了财政脆弱性。
障碍与困难
1.利益多元化要求政府综合平衡各种矛盾和力量。发展社会主义市场经济打破了公有制一统天下的局面,形成了国家所有、混合所有、集体所有、私人所有和外资所有多种所有制竞争发展的格局,并导致社会阶层出现分化。不仅如此,发展市场经济还拉大了地区差距、城乡差距和收入差距,加剧了社会紧张。因此,下一步完善公共财政体制的改革必须坚持民主决策,综合考虑短期与长期、东部与西部,发达地区与落后地区、强势群体和弱势社会群体、集团利益与公众利益、民族资本与国际资本、国内矛盾与国际发展潮流等多方面因素。强调一方面而忽视另一方面,以一部分人的利益为代价来提高另一部分人的利益,都会加剧社会矛盾和紧张。
2.深化财政改革涉及政府自身的深刻变革。财政体制的种种矛盾是政府职能越位、错位和缺位的外在表现。从根本上讲,建立完善财政体制的过程,就是转变政府职能的过程。深化财政体制改革,需要依据现代管理理论和科技成就,优化政府内部运作机制和流程;需要转变观念,由管制社会转向服务社会;需要加强政府与企业、社区、社团乃至公众的沟通与互动;需要改变地方政府财权与事权、责任和权力严重失衡的局面,赋予地方政府更多的自主权。这些改革涉及到广大公职人员的传统观念(如官本位)、约定俗成的潜规则(如招待和迎送)以及公职人员的切身利益(如审批制带来的“灰色收入”),更会遇到庞大利益集团的制约,需要有更多社会力量的加入来推动改革。
4.公民权利意识增强要求实现民主决策。随着社会主义市场经济的发展和人民生活水平的提高,人们的权利意识、参与意识、民主意识不断增强。人们强烈要求政府依法行政,保障纳税人的合法权益。在税种设立、税率设定、税收减免、公共支出决策、公共资金使用等方面行使知情权、发言权和监督权;要求政府高效使用财政资金,避免贪污和浪费;在征收税款方面体现为纳税人服务的要求。通过低价征地,以农民和城市拆迁户为代价,变相筹措工业化和城市化建设资金的做法,更是遭到人们的强烈抵制。近一时期以来,与土地有关的上访案件占上访案件的80%以上,就是有力的例证。
四个支柱
为了推动各成员国提高财政透明度的工作,国际货币基金组织推出了《财政透明度》手册和财政透明度问卷,为各成员国提供行动指引。正像IMF 所指出的那样,这些“行动指引”并不是要求各成员国必须采纳的“最优做法”,而是可供成员国选择的“良好做法”。按照国际货币基金组织的看法,财政透明度主要包括以下四个支柱(主要方面的内容):
提高财政透明度
增加财政透明度,是为了吸引公众参与,提高决策科学化、民主化水平,加强对财政资金使用情况的监督检查,提高财政运行效率。增加财政透明度,必然会更多披露财政资金运用低效率(如决策失误、资金浪费、效益低下等)的现象,有可能刺激社会不满情绪的发展。所以,必须加强指导,正确处理改革、发展和稳定的关系,从发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治和发展社会主义先进文化的历史背景下,审时度势,积极稳妥地推进增加财政透明度的工作。
前面已经提到,我国财政透明度的现状,总体看透明度较差。但在不同领域、不同层面上,差距是不一样的。具体表现在:依法行政、依法治国落后于法制建设的步伐;预算内收支的透明性大于预算外收支;程序上的差距小于内容披露上的差距;财政透明度大大落后于现实条件提供的潜在可能性。这种局面,为我国有步骤、有重点地推进财政透明度、探索中国特色的增加透明度的方式提供了可能。
在近期内,我国应着力于增加披露的内容。具体措施可包括:
公布政府结构图,明确各部门、各单位在提供公共服务方面的责任;公布确定财政收入、财政支出的依据,如宏观经济分析模型、财政收入预测模型、财政支出预测模型及其主要假设等;内债和外债应奉行同样的信息披露标准。国内债务也应发布债务规模、期限结构、持有人结构等信息,发布偿债率、国债负担率等风险指标;建立国有资产经营预算,披露国有经济的运营、保值和增值情况;深化“三项制度”改革。把部门预算改革、集中收付制改革和政府采购改革推向基层;细化部门预算的编制,减少年初资金预留;扩大政府采购范围和规模,规范采购程序,惩治采购中的腐败行为;提高财政信息的发布频率。应按季公布预算执行情况,分析财政收入、支出超额完成或没能按时完成预算的主要原因;发掘互联网技术的潜力,更多利用互联网平台发布信息。
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