浅议公共受托责任(1)

内容论文摘要：本文阐述了公共受托责任的含义，分析了公共受托责任的范围。对公共受托责任与公司受托责任的不同作了比较。

最后本文对公共受托责任的评价标准作了分析。论文关键词：受托责任；公共受托责任；公司受托责任；评价标准“受托责任”一词首先是由杨时展先生从英文“accountability”一词翻译过来的。

受托责任是由于委托关系的建立而发生的。委托关系可以是由于通常的托付行为而建立，可以由于聘请而建立，可以由于任命而建立，还可以由于民主选举而建立。

委托关系建立之后，作为一个受托人，就要以最大的善意、最经济有效的办法、最严格地按照当事人的意思来完成委托人所托付的任务。这种责任叫受托责任（杨时展，1990）。

McKinney和Howard(1998:4

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1)将受托责任定义为：“实施权力的个人被期望受到，而且事实上确是合理地受到外部方式，以及，在一定程度上，受到内部标准约束的任何情况”。Sherer和Kent（1983：1）指出，受托责任不仅仅存在于组织所有者和经管人员之间，也存在于受该组织行为影响的人与经管人员之间。

受组织行为影响的人有债权人、雇员、 消费者和纳税人等。之所以需要受托责任，乃是因为在委托人与受托人之间存在着分离，也就是股东、纳税人或政府的所有权与管理者的控制权之间的分离（Sherer, Kent, 1983:2）。

受托人解除其受托责任有两种方式：一是提供有关管理财产的财务信息；二是将这些财务信息送去审计（Sherer, Kent, 1983:1）。

一、公共受托责任的含义与内容在公司中的受托责任我们称为公司受托责任，在公共部门 中的受托责任我们称为公共受托责任。Glynn（1985）指出，公共部门的受托责任就是指那些起草和（或）执行政策的人应该有义务就他们的行为向他们的选民作出解释。

选民包括客户、雇员和纳税人。美国审计总署（GAO，Government Accountability Office）认为：公共受托责任就是指受托管理并有权使用公共资源的机构向社会公众说明其全部活动情况的义务。

最高审计机关亚洲组织认为：公共受托责任是指受托管理公共资源的机构报告管理这些资源及其有关的规划、控制、财务的责任（王光远，1996：156）。张国生（2004）认为，公共受托责任产生于民主政治中的委托代理关系，依存于三个主要代理关系中。

这三个代理关系是：公务员对行政长官的受托责任、行政部门对立法部门的受托责任和政府对民众的受托责任。Heald（1983）将史密斯（1980）所划分的九类受托责任分别归入到他所划分的三类公共受托责任中，即政治方面的受托责任，包括史密斯所划分的宪法方面的受托责任（Constitutional Accountability）、地方分权方面的受托责任（Decentralized Accountability）和协同方面的受托责任（Consultative Accountability）；管理方面的受托责任，包括史密斯所划分的企业方面的受托责任（Commercial Accountability）、资源方面的受托责任（Resource Accountability）和职业方面的受托责任（Professional Accountability）；法律方面的受托责任，包括史密斯所划分的司法方面的受托责任（Judicial Accountability）、准司法方面的受托责任（Quasi-judicial Accountability）和程序方面的受托责任（Procedural Accountability）。

McKinney和Howard（1998：471）认为行政人员有以下六种受托责任：财务受托责任（Fiscal accountability）：对公共资金负责。法律受托责任（Legal accountability）：对守法负责。

项目受托责任（Program accountability）：对执行项目以得到特定结果负责。过程受托责任（Process accountability）：对执行商定的程序负责。

结果受托责任（Outcome accountability）：对结果负责。可持续性受托责任（Sustainability accountability）：使顾客生活更好，且长期如此。

按受托责任内容的性质，受托责任又可分为受托财务责任和受托管理责任。受托财务责任是指受托人要诚实经营，保护受托资财的安全完整，遵守财经法规，并及时提供按照公认会计原则或公认政府会计原则编制财务报表。

这是受托人在财务方面对委托人所承担的责任。受托管理责任是指受托人在合法经营、保护财产的安全完整之外，有责任进行有效经营、公平经营，也就是说， 受托人要按照经济性（economy）、效率性（efficiency）、效果性（effectiveness）、公平性（equity）和环保性（environmentalism）来使用和管理受托财产。

由此看来，公共受托责任又可分为公共部门的受托财务责任和公共部门的受托管理责任。公共部门的受托财务责任是指公共部门的财政收支要合法，公共部门要按照公认政府会计准则编制财务报表并公布。

公共部门的受托管理责任是指公共部门在使用公共资金时要尽到有效地使用、公平地使用、保护环境、促进社会福利的责任。

二、公共受托责任与公司受托责任的不同王光远教授（1996：256-257）在《管理审计理论》一书中对公共受托责任与公司受托责任的不同作了对比。他指出，公共受托责任与公司受托责任有以下不同：公共受托责任的评价标准尚未统一；公共部门的各个支出项目排除在直接反映的产出价值概念之外；公共部门的财务报告仅提供产出信息，且其收入或收益并不反映消费者认定的服务价值，只反映一种定价制度或者为提供服务而分配资源的决策，而公司的损益表要反映销售收入，应计费用和损益；公共部门的产出概念难以定义，难以计量；对政治决策者的政治受托责任难以评价。

刘秋明（2006：49-51）对公共受托责任与公司受托责任的不同作了对比，他认为存在以下不同：公共受托责任的评价面临困难；公共受托责任强调公平性原则；委托方对受托方的控制能力不足；受托方更多地受政治、法律和道德约束。通过观察以上学者对公共受托责任与公司受托责任的对比，我们认为公共受托责任与公司受托责任最大的不同不在于受托财务责任上，而在于受托管理责任上。

公共部门的受托管理责任需要强调公平，而公司的受托管理责任不需要强调公平。Amitai Etzioni呼吁人们要注意与“受托责任”一词相关的三种流行的含义：

（1）对竞选上台的上级负更大责任；

（2）对社会群体（通常指少数群体）有更大回应；以及

（3）对“价值和更高标准的道德”有更大追求。 在这里，对少数群体有更大回应和对价值和更高标准的道德有更大追求就是对公共部门的受托管理责任中的公平责任的描述。

公司受托管理责任以效率为中心，将效率放在首位；公共部门也关心效率，但没有把效率放在那么高的位置上。公共部门使用公共资金不经济的、没有效率的，人民有权要求管理者负责任。

这种对效率的要求是在经济、科学技术发展到一定程度时，人们对公共部门提出来的；而对公平的要求是在人们的民主意识发展到一定程度时，人们对公共部门提出来的。可见，公共部门对效率的关注与经济、技术发展有关，公共部门对公平的关注与民主发展有关。

经济的发展主要靠私有部门，政府在市场经济中起维护经济秩序、引导公平竞争、促进商业交易的作用。托马斯·阿奎那认为，政府的职能主要有两项：一是维护社会秩序；二是推进社会公共福利。

1997年世界银行的一份报告指出，政府有五项基本职能：①建立法律的基础；②维护一个非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定；③投资基本社会服务和基础设施；④保护弱者；⑤保护环境（Hughes, 2003:89）。可见，维护正义、维持秩序是政府的两大职责。

政府在维护正义、维持秩序的同时，也要关注其自身活动的效率。公共部门占用着大量资金，如果公共部门活动效率低下，投资项目效率低下，则会造成数额巨大的资源浪费。

三、公共受托责任的评价标准如何评价公共部门的受托管理责任的履行情况呢？存在哪些评价标准？传统认为公共部门的受托管理责任的评价标准是经济性、效率性和效果性。现在学者们普遍认为这三个标准不能全面反映公共部门受托管理责任的履行情况。

乔治·弗雷德里克森（H. George Frederickson）（1971；1980）指出把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的，必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。 刘秋明（2006：108-121）对政府绩效审计的评价标准进行了拓展，他认为传统的3E标准存在诸多局限性（pp.99-100），他将评价标准拓展为3E标准、安全性标准、质量性标准、环保性标准、公平性标准和最佳实务标准。

刘秋明对政府绩效审计评价标准拓展的五个标准中，有四个标准是用来评价公共部门的受托责任中的公平责任的，如安全性标准、质量性标准、环保性标准和公平性标准都是用于评价公共部门的公平责任的。需要说明的是，刘秋明在这里所提的“公平性标准”中的“公平”属于狭义的公平概念。

在一些文献中提到的参与度标准也是用于评价公共部门的公平责任的。最佳实务标准主要是用于评价公共部门的效率责任的。