中国土地使用权出让制度和烂尾楼现象(1)

我国过去很长一段时间实行高度集中的计划经济体制，国家对土地使用权采取行政划拨方式进行分配，导致目前存在大量划拨运动场。划拨土地使用权的特点是“三无”—无偿、无期限、无流动，导致土地资源利用的低效率，得不到合理的开发利用，资源处于低效率使用状态。

在重新认识土地的商品性之后，为了适应市场取向的经济体制改革的需要，从20世纪80年代开始我国逐步建立以出让方式为主的土地有偿使用制度，这是符合市场经济客观规律和现代法律精神的土地使用权制度。 随着接踵而至的房价上扬，引起社会的广泛关注，对于房地产价格快速上涨的原因提出众多看法，社会上有部分人按照计划经济成本决定价格的思维模式，得出因为实施招拍挂出让导致土地价格上涨，土地价格上升，又推动房屋价格上升的逻辑关系，进而对我国现在实施的土地出让制度提出质疑，这一问题小视不得。

一、 房地产市场的现状和发展趋势 近几年来，我国城镇居民住房制度改革与扩大内需政策成效显著，房地产市场供销两旺，正在成为国民经济新的增长点。房地产业大发展优化了投资结构，从1998年开始全国房地产开发投资增长额在固定资产增长额中的比重一直保持在30%左右，带动GDP年增长1个百分点以上。

房地产业大发展有力地促进了就业增长；住房建设和物业管理就业岗位大幅增加，其中房地产从业人员年均增长达5%左右。房地产业大发展进一步改善了居民生活条件，城镇人均住宅建筑面积从1978年的7平方米增加到目前的近22平方米，户均住宅建筑面积达到70平方米左右，成套率达到50%以上，成为人民生活水平提高的重要标志。

城镇居民住房严重短缺的问题明显缓解，居住质量得到了很大的改善。① 目前，全国房地产市场总体上保持着健康、快速发展的态势，但也存在一些不可忽视的问题。

有些地区出现了房地产“过热”趋向。房地产泡沫迹象露头。

现在的问题不是有没有房地产泡沫，而是究竟有多少泡沫。在房地产市场发育与发展阶段，一点泡沫都没有是不可能的，但不能出现严重泡沫。

东部沿海地区城市房地产业具有轻度或中度泡沫，这一方面刺激了房地产市场的资产收益，刺激了经济景气，另一方面也留下了一定的隐患，住房价格过高、土地供应过量、商品房空置过多、住房结构过偏、房地产投资增速过快五种房地产泡沫有进一步扩大与蔓延的趋势。② 在今后20年左右全面建设小康社会的进程中，我国房地产市场处于上升通道，将成为经济与社会发展的突出亮点。

按照国际经验，在城镇居民人均住宅面积达到30-35平方米之前，住房需求呈上升的势头，房地产业具有不断扩展的空间。

二、 形成烂尾楼的原因 “烂尾楼”又名“半拉子工程”，往往是指因资金实力不足、市场定位不准或经济纠纷等，一些开发商无力完成在建项目，遗下一座座没有完工或尚未装修的楼房。由于这些“烂尾楼”一般分布在城市主干道两旁、市中心、重要景观地带和旅游度假区，严重影响市容市貌，因此被人们俗称为城市“伤疤”。

造成烂尾楼的原因是多种多样的，既有宏观方面的，也有微观方面的；既有主观因素的，也有客观因素的；既有政策方面的原因也有法律方面的原因。 1.立法滞后 全国性的规模较大的房地产开发是从一九九二年开始的，对如此大规模的房地产开发，立法上是缺乏准备的。

对房地产开发中容易出现的问题缺乏预见性及预防措施。以致在这股房地产开发热后期，一些矛盾纠纷便纷纷暴露出来。

而我们却缺乏完善的法律规范房地产开发中的无序状况，解决房地产开发中的各种矛盾。比如因对房地产公司的审批、设立、资质条件、项目立项等缺乏严密的程序规定，以致房地产开发公司一哄而上盲目设立。

一些新设立的公司虽无一分钱的资金，但靠玩“空手道”，炒地皮，炒项目，照样大发横财，而一些项目炒了

七、八手之后仍然是空地一片。 2.法律意识不强，执法欠缺力度 本来我国房地产方面的立法就很不完善，但即便对已颁布的法律、法规，执行情况也很不理想。

比如《土地管理法》在一九八六年便颁布实施。其中规定了较严格的土地使用权取得和审批程序。

如第25条规定：“国家建设征用耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上的，由国务院批准”。但实际上，化整为零，越权批地，甚至以集体所有的土地搞商品房开发的现象仍很普遍。

从九五年开始，为规范房地产市场，国家又颁布了不少新的法律、法规。如《城市房地产管理法》、《城市房地产开发管理暂行办法》等，其中严格规定了房地产开发公司的资质条件，设立程序，项目的立项审批程序等等。

但在实践中这些规定执行的也并不太好，有些根本没有自有资金的也照样大搞房地产开发。未交齐土地使用权出让金就发给土地使用证，土地常年闲置也未按规定罚款或没收土地。

如此“宽松”的执法环境，也难怪有人甘冒风险钻法律空子。 3.对开发商的资质条件审查不严 不管国家房地产开发的宏观政策如何调整，也无论房地产市场多么冷淡，那些资金实力雄厚，资质条件合法的房地产公司，可能在某一阶段的营销业绩会受到一些影响，但这样的公司一般都具有一定的“抗风浪”能力，很少会出现烂尾楼。

可以说，开发商的资信情况如何是能否形成烂尾楼的关键。然而前几年，恰恰对这一关键问题，即对房地产公司设立时的资信情况缺乏严格而有效的审查。

在高利润的驱使下，房地产开发一哄而上，不管有无资金、有无项目，先注册个房地产公司再说。一时间虽然成立了不少房地产公司，但真正有项目的却不多，有项目而又有开发实力的就更少。

这一资质审查上的漏洞，不能不说是形成烂尾楼的最直接原因。 4.预售条件执行不严 根据法律规定，商品房预售必须符合两个基本条件：一是必须交齐全部土地使用权出让金，取得土地使用证；二是按提交预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程总投资的25%以上③。

但在实践中对这一规定执行得并不好。许多房地产公司甚至连土地使用权出让金都交不起，但照样上房地产项目。

前期开发的资金不足便靠提前预售筹集资金，很多根本就达不到25%的投资标准便开始预售。这样做一方面把风险转嫁给消费者，另一方面销售不畅便极易出现烂尾楼。

5.对工程款监管不力，未能专款专用 根据法律规定，无论从银行的贷款还是预售商品房的购房款，必须用于工程建设，不得挪作它用。但由于缺乏具体的监管措施，开发商拆了东墙补西墙，随意挪用工程款的情况相当普遍。

工程款不能到位必然影响工程进度，工程进度上不去必然影响销售，一旦形成恶性循环，出现烂尾楼就在所难免。 6.房地产开发合同的保证条款不明确，违约责任不严格 房地产开发中包括一系列合同。

如《土地使用权出让合同》、《工程建设承包合同》、《房地产贷款合同》《商品房预售合同》等等。在这些合同的履约过程中如果缺乏有效的担保措施，不仅使债权人的利益缺乏有效的保障，而且债务人在没有履约压力时，消极履约就很难避免。

现在的一些格式合同要么对担保内容不加规定，要么规定得不明确、不具体，实践中难以操作。一旦开发商履约受挫，而合同中又缺少有效的担保措施时，一些开发商可能在权衡利弊得失，认为一走了之或置之不管对自己更有利时，他就宁愿让工程烂尾。

7.银行支持不力，短期行为 房地产开发投资巨大，如 果离开了银行的支持可以说寸步难行。然而在前几年的房地产开发中，当开发商出现暂时的困难，工程进度缓慢，销售不畅时，许多银行不是积极为开发商供血，输氧，而常常是担心自己的投资收不回来而采取“断奶”措施，不仅不继续提供贷款而且采用种种方法催还贷款。

这样做，常使后续开发项目难以为继。而没有后续资金，项目完不成，不能取得销售收入，自然银行的贷款就还不上。

实际上许多烂尾楼就是在银行采取“断奶”措施后出现的。

三、 地价对房价的影响 在以上造成烂尾楼的七个主要原因中，涉及土地出让制度的有三个，目前，我国商品房价格居高不下，已超出居民收入水平所能承受的范围，从而影响整个房地产业的发展，直之造成烂尾楼的大量产生。许多人认为，房价过高是因为地价过高而造成的，因此降低房价应从降低地价着手，此观点值得商榷。

1996年，我国第一家土地收购储备机构—上海市土地发展中心建立，随后，全国200多个城市土地储备机构在全国各地纷纷成立。2001年4月30日，国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》，《通知》明确指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，”从而确立了土地收购储备制度的合法地位。

在土地收购储备的过程中，为了体现市场经济原则，确保土地使用权的公开、公平和公正，很多城市都开始严格限制协议用地范围，推行土地使用权招标、拍卖方式出让，引起了很大反响。土地使用权招标、拍卖方式出让的一个直接的结果是：与协议用地相比，土地使用权的价格上升了。

例如，我国某市实行土地一级储备以来，除经济适用房以外的房地产开发用地基本上全部实行地块公开拍卖的方式予以出让，地价连创新高。创造了每亩700万元的天价。

为此，建设部门及房地产开发商抱怨地价过高，影响了房产价格，很多居民也把因房价过高而买不起房归咎于地价过高。面对土地拍卖制度引起的诸多争议，笔者认为：只有深入分析房价和地价的关系，与老百姓息息相关，我们在这里对房价的讨论主要限于商品房住宅价格。

④ 1. 房价与地价的一般关系 有些人把房价上涨直接归因于地产价格过高，进而把地价过高归咎于土地出让制度，这是一种似是而非的见解。 首先，地价与房价有关联，但并非线性关系，即使地价上涨，房价也并不一定随之上涨，要降低房价，也并非只有降低地价一个途径。

与其他商品一样，住房价格是由开发商的成本和利润两部分构成，成本包括建筑成本、地价、财务成本、各种规模等，其中地价约占成本的1/3左右。理论上说，如果地价上涨而其他成本下降，或者开发商利润减少，且地价上涨数额小于或等于其他成本与利润之和，则房价仍然可以维持原价甚至下降。

只有其他成本都呈刚性再无下降空间，而开发商已到了无利可图的地步，地价的上升才会全部反映在房价上，成为房价上涨的直接原因。那么，实行土地收购储备制度和土地拍卖制度的城市是否到了这个地步呢？显然不是。

其他成本特别是各种规费仍占相当比重，大有下降可能。开发商获得的利润高达20%—30%（国外一般不到10%）。

在这种情况下，把房价过高归罪于地价，并因此而否定土地出让制度是缺乏根据的。 由以上分析可以看出，目前在我国的商品房开发中，政府所收取的土地出让金约占总开发成本的21% ，和其它市场经济国家住宅价格中土地成本的比例基本相似。

其次，在竞争性市场上，价格取决于供求关系，房产价格同样如此。一个城市或一个地区的房价合理与否，不能看其绝对价格高低，而要看是否与该地居民有支付能力的需求相符。

中国地域辽阔，各地经济发展水平、居民收入水平差异巨大，房地产价格水平有高有低完全是正常情况。在杭州、上海等沿海城市，每平方米2000多元的住房属于低价，在我们内地某些城市则是高价，仅根据绝对价格来议论房价高低是没有意义的。

判断房产价格合理与否，关键在于住房供求是否平衡，具体要看房屋销售状况和居民实际住房改善情况，房价最终受需求约束。如果没人买，想涨价也涨不起来，这是常识。

从实际土地出让制度比较好的一些城市来看，尽管房价一路攀升，但销售势头良好，并无大量积压，居民的居住条件也在不断改善。由此可见，现有房价取决于居民旺盛的有支付能力需求，房价上涨主要是由于需求推动而非成本推动。

第三，土地拍卖是合理配置土地资源的有效机制。土地是不可再生的稀缺性资源，从长期趋势来看，土地相对于其他要素而言，稀缺性只会增强，因而其相对价格也会必然上升。

实践证明，计划经济条件下的土地无偿拨划或单靠行政手段进行数量控制，难以使土地合理利用；在市场经济条件下，用价格机制抑制对土地的过度需求，是保护土地资源、合理配置和有效利用这一稀缺资源的有效手段。

2、土地收购、拍卖中的利益分配 在一个城市中，除非特别的原因（如行政区域的扩大），土地的供应量是固定的，供应完全无弹性，而由于人口增长和技术进步等引起收入增加，土地的需求一直在增加。在市场经济条件下，需求迅速增加和无弹性地供给将共同引起土地均衡租金的上升，因此，土地所有者——国家将获得更多地租。

目前在全国范围内推广的政府储备土地的土地使用权制度的改革，其实就是一个将土地使用权市场化的过程，这种改革的实质是土地使用过程中的利益关系调整。 土地使用权出让制度的实施，使国家通过出让土地的使用权获得了各种地租，即绝对地租、级差地租和垄断地租。

绝对地租是指由于土地权属国家所有，房地产开发商要像获得土地使用权而必须支付的租金；即使这个地块位置十分偏远，并不利于房地产开发；城郊结合地带土地使用权拍卖的价格在一定程度上可以说明绝对地租。级差地租是指由于地块所处的地段不同，交通方便、公共设施齐全、环境优雅的地块能吸引更多的住宅购买者，地块更有升值潜力，因此同样面积而不同地段的土地，房地产开发商要交纳不同数量的地租。

垄断地租是指由于少数地段特别优越，例如风景优美、靠山临水，而且土地数量非常有限，国家能够由此获得超过绝对地租和级差地租的价格。⑤ 如前所述，政府对土地供应在一级市场上的垄断虽然使地价发生了变化，但不一定影响房价，只不过使政府、房地产开发商和购房者之间利益分配格局发生了变化。

有些人反对土地出让制度，反对政府对一级地产市场实行垄断，这种观点是不正确的。我们不妨假设一下相反的情形：如果政府敞开供应土地，不加管制，短时间内土地供应充足，地价将会较低，随着房地产开发商的进入，可能会出现三种情况：一是地产商预见到今后一段时期土地将供不应求，对地皮进行炒作，地价最后将达到拍卖的价格，地产商得到地租；二是开发商对土地进行开发建房，由于一段时期内住宅供应量充足，甚至供过于求，房价将比较低，但随后可开发地块和可供应住宅减少将使房价攀升，结果过去比较低价格买进住宅的人得到地租；三是尽管地价很低，但由于住房需求旺盛，房价依然很高，例如某市东山弄和植物园，地段很好，几年前开发商以基准价获得土地使用权，地价很低，但大家都抢着买，结果使这一带房价非常高，在这种情况下，房产开发商所获得的高超利润就是本应由国家获得的地租。

从以上分析可知，房价上升是由市场的需求拉动的，即使政府低价供地，短时间内控制房价，但土地本身 的稀缺性和居民对住房的强烈需求最终还会使房价上涨，使房地产开发商和长期购房者得到超额利润。考虑到我国人地矛盾比较突出，不宜倡导以降低地价来降低商品房价格。

由此可见，政府控制土地一级市场，施行土地出让制度，实际上是把开发商的部分超额地租转为国家收入，转而用于公共事业，同时控制土地资源，保证未来的土地供给，这种利益调整的方向是正确的，是符合人民的整体利益和长期利益的。 通过对烂尾楼的分析，得到其产生的七个主要原因，与土地相关的有三个方面的原因，又就我国的土地出让制度进行分析，分析土地使用权出让制度带来的地价增涨与烂尾楼的大量存在是否存在直接关系，从而得出如下结论：

1、我国实现的土地出让制度是十分必要的；

2、土地使用权出让制度与烂尾楼现象并无直接地关联。 来源： 注释： 、张学春著《中国法学》，1997年第一期，第17页。

、陈怀玉，《山东房地产信息》，“中国房地产泡沫与结构”，第3页。 、《房地产管理法》，第69页。

、孙佑海，《法制与社会发展》，2000年版，第13页。 、李新会，《法制日报》，2009年8月，第一版 参考文献：

1、 王卫国著，《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社；（著作类）

2、 孙佑海，“城市国有土地初次流转对策研究”，《法制与社会发展》。2000年第5期；（期刊类）

3、 《中华人民共和国土地管理法》

4、 梁慧星著，《民法总论》，法律出版社，1996年版；（著作类）

5、 黄河著，《房地产管理法》，中国政法大学出版社，1999年版；（著作类）

6、 孙宪忠著，《国有土地使用权财产论》，1993年版；（著作类）

7、 张学春，“全国房地产法制研究会议综述”，《中国法学》，1997年第1期；（期刊类）

8、 李新会，“国有土地使用制度改革中的政府角色”，《法制日报》，2009年8月12日第1版；（报纸论文论）

9、 彭万林著，《民法学》，中国政法大学出版社，1994年版；（著作类）

10、 钱明星著，《物权法原理》，北京大学出版社，1994年版；（著作类）