我国农村财务管理优化探究

第一章导论

第一节选题的背景和意义

当前，随着我国城镇化进程的加快，城乡经济快速发展，农村基础设施建设加快推进，农业产业化发展优势更加凸显，公共服务水平进一步提升，城乡一体、统筹发展的趋势更加明显，广大农民的民主意识、法制意识逐步增强。作为村级核心工作之一的村级财务管理在各级政府的指导下日益规范，但由于长期以来地方政府存在重城镇化发展速度、轻农村地区社会管理的思想，往往是只顾追求高速度的城镇化率，而忽视了由于城镇发展带给村集体的急速增多的土地补偿费、房屋租赁费等资金的管理，致使很多地方村级财务管理呈现较为混乱的局面。村级财务管理已经远远跟不上城镇化发展的步伐，二者之间的矛盾也越来越凸显。

目前村级财务管理存在着管理制度不完善、制度执行不到位、财务公开质量不高、财务监管力量薄弱、财务人员素质较低等问题，造成村级财务呈现管理不规范、程序不完善、监督不严格的局面，阻碍了村集体经济的正常发展，给农民群众带来较大经济损失，同时，损害了政府公信力和干群关系，由此引发的信访问题也日益增多，长此以往必将带来恶劣的社会影响，影响农村大局稳定和社会经济发展，加强农村财务管理势在必行。加强村级财务管理对于维护农民的知情权、参与权和监督权、发展壮大集体经济、强化基层党风廉政建设、促进农村社会和谐稳定等有着十分重要的意义。

目前国内学术上对农村财务管理的研究多是纯农村区域财务管理实践经验介绍、模式探讨等，而研究城镇化过程中村级财务管理的则相对较少。从专家学者们的文章中可以看出，政府对农村财务管理重视度越来越高，群众也迫切希望规范村级财务管理维护自身权益。但就全国各地村级财务管理现状来看，很多地方的农村财务管理工作还比较落后，跟不上农村经济发展和城镇化建设的要求，与人民群众的期望值还有较大差距。

笔者选取长沙高新区作为调查研究区域，是因为长沙高新区具有研究城镇化进程中村级财务管理的代表性和典型性。一是由于高新区城镇化发展迅速，给村级财务管理难度骤然增大。高新区地处长沙市城乡结合地带，为带镇带街的国家经济技术开发区，近年来正在进行大开发大建设，每年农村地区拆迁面积以3000-5000亩的速度迅猛推进，城镇人口已达到70%.但目前农村地区面积仍占到总面积的2/3左右，农村集体资金总数和流量的增速都很快，尤其是征地拆迁带来的土地补偿费、安置补助费大量快速增加，据了解，有的村拆迁专户中的资金量已达到9000万之多，数额巨大。加上历史不同时期拆迁补偿政策不同等原因，使得资金的分配和管理难度加大，财务管理呈现更加复杂的局面，迫切需要进行规范和完善。规范村级财务管理关系到农村地区及整个高新区的稳定和大局发展。二是高新区农民民主意识、参与意识增强，村级财务管理是民心所向。在城镇化过程中，随着农民民主意识的觉醒和资金流量的加大，他们对财务不公开或半公开、民主管理走形式、村干部用公款大吃大喝等现象产生不满情绪，强烈要求参与、知晓村级财财务运作管理的人数逐渐增多，多年积累起来的对村委会和基层政府的信任受到质疑，因村级财务问题上访率逐年攀升。因此，如何搞好城镇化过程中村级财务管理是一项紧迫而又复杂的工作，具有一定的代表性和创新性，是值得我们思索和探讨的问题。

第二节文献综述

一、国外相关研究

国外学者对于村级财务管理的理论研究大多仿效企业财务研究，内容以研究财务控制为主。大致分为三个阶段：第一阶段为财务控制思想的启蒙，标志事件为20世纪40年代美国Laugh在《公司财务》一书中，首次提出加强公司资本周转的有效管理思想;第二阶段为财务控制理论的提出，1968年P.T.Menzies在《财务控制作为一种辅助手段管理》一书中提出了财务控制概念，另外有一些学者对财务控制概念进行了详细的阐释;第三阶段为财务控制理论的发展成熟阶段，20世纪的70至90年代，财务控制研究注重集权分权及其具体手段的研究。

国外村级财务管理主要是以合作社的形式体现的。1995年，英国确定了当今世界一致认可的"合作社七原则",它的自主自立、社员制的自愿与开放、对社员的民主管理和分配等对世界产生了重要影响;日本的"造村运动"使村民认识到自身就是村级财务管理的主角，参与意识大大提高;美国在新一代合作社推行过程中对农场等村级企业的财务管理工作;荷兰的村级联合会具有很强的自治性质，用规范的财务管理制度进行约束和管理;韩国通过"新村运动",提高国民道德水平，从而促进村级财务管理。综上所述，国外合作社的管理带有和强的自主性和独立性，这些国家的财务管理理论、制度变迁及管理模式对于我国村级财务管理规范化研究有一定的启发，但由于经济体制、政治体制的根本区别，对我国农村地区财务管理的借鉴意义不大。

二、国内相关研究

我国村级财务管理的研究进入学者的视野是在改革开放以后，当时只在经济较发达的农村地区如江浙一带引起人们的注意，真正有大量的学者关注到这一课题研究的重要性从而进行系统性研究却是在21世纪以后。但目前国内学术上对农村财务管理的研究多是具有村级财务管理实践经验的学者进行的经验介绍和方法总结，而理论结合实际系统研究村级财务管理的则相对较少。国内的专家、学者们都普遍认为村级财务管理较为混乱，跟城镇化建设的差距越来越大，一定程度上阻碍了农村集体经济的发展，对农民群众的利益造成了较大伤害，已经到了非规范不可的地步。

一是专家学者为规范村级财务管理出谋划策。2004年，杜明新、巩丽杰在《会计委派、异村任职，规范村级财务管理》中指出，目前很多农村地区的村会计人员素质普遍偏低，经常分不开工作和人情，村会计的任免存在不规范、不公平现象，因此他们提出采用会计委派、异村任职的方法来解决这一问题。宋晓梅归纳出目前农村财务管理的三种模式，即村级财务集中收付制、村级财务委托乡镇代管制和实行农村会计委派制。2002年，范克东等在《会计代理制是源头治腐的"杀手锏"》中肯定会计代理制在反腐倡廉中的重要作用，认为其是源头治腐的"杀手锏".2006年，聂卫东在《关于实行农村会计代理制的实践与探索》中认为，实行农村会计代理制以后对改善农村财务管理有多种优势，并阐述了实行村级会计委托代理服务制度的必要性和重要意义。

二是国家有关部门高度重视，对规范村级财务管理提出指导性意见。2004年，财政部印发《村集体经济组织会计制度》，代替了 1996年颁布的《村合作经济组织会计制度(试行)》，成为集体经济组织规范财务会计的指南，直到现在仍发挥着不可非常重要的作用。同年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》对村务公开和民主管理制度提出了高屋建银的指导性意见，要求各地进一步加强领导，通过健全村务公幵制度、规范民主决策机制、完善民主管理制度、强化村务管理的监督制约机制来保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。2006年10月，中央纪委、监察部、财政部、农业部联合下发《关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》，对加强和规范乡村财务管理工作提出了具体的办法，要求各地区各部门充分认识规范乡村财务管理工作的重要性和必要性，确保办法落到实处。2011年11月，农业部、监察部联合下发《关于印发〈农村集体经济组织财务公开规定〉的通知》，对村级财务公开的内容和程序等做了具体要求。2013年12月，农业部、民政部、财政部、审计署四部委联合下发《关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》，进一步强调"必须加强对农村集体财务的管理和监督，推动农村集体财务管理和监督向经常化、规范化、制度化发展".

综上所述，国外的农村管理模式跟我国有较大的不同，因此他们的村级财务管理模式可借鉴的之处少之又少，国内的学者大都是结合当地的管理现状和工作经验来进行总结的，较符合中国的国情，尤其是城镇化快速推进、经济发展较快地区的村级财务管理也呈现出观念新、模式多、现代化程度高等特征，对于研究城镇化快速发展的高新区村级财务管理有较强的借鉴意义。

第三节研究的思路和方法

一、研究思路和研究重点

本文主要是通过对我国村级财务管理的发展历程及模式变迁以及对长沙高新区村级财务现状进行实证研究基础上，针对目前村级财务管理规范化建设方面存在的问题，提出解决问题的对策建议。

二、研究方法及理论支撑

本文采取的是理论研究法和实证分析法相结合的方法，既有对制度变迁和可行性的分析，又有对现实例证的剖析和展望，提出的对策有较强的针对性、实用性和一定的前瞻性。研究中具体运用的理论主要有是制度创设及变迁为分析重点的新制度主义理论。

(1)新制度主义理论

新制度主义产生于20世纪七八十年代，为西方社会科学领域在制度主义理论基础上发现的制度分析在解释现实问题中的地位和作用。代表理论有加尔布雷斯的"制度演进"、诺斯的"制度变迁"和科斯的"产权理论"等。

制度主义理论认为，一套制度的产生和存续依赖于它所带来的相对于其它制度而言更多的好处，也即，制度的产生和存续是因为相关的利益主体为避免两害达到两利而形成的一种自我约束的契约式规则，这种规则能够为相关个体带来较之于其它制度而言更多的好处。

在不同的历史时期，政府对规范村级财务管理作出了不同的政策和制度规定，每一个制度的产生、推广和不适应，直到被新的制度取代，都是社会经济发展的必然选择。当我们意识到村级财务管理的问题重重无法破解之时，可从制度完善、改革和变更上寻求突破。

(2)新政治经济学

新政治经济学兴起于20世纪60年代，许多经济学家幵始研究经济学与政治学的联系。美国经济学家阿罗、萨缪尔森和布坎南将经济学分析方法应用于政治领域，从经济学的角度来考察政治现象。克拉克在《政治经济学--一种比较方法》中认为，经济学的主要目标是繁荣，制度域是市场，主要行动主体是个人;政治学的主要目标是正义，制度域是政府，主要行动主体是集团。而繁荣和正义对社会来说都是必不可少的需求。因此，将经济学和政治学的进行综合研究，将认识到在社会生活中，政府、市场和个人是缺一不可的，他们之间存在千丝万缕的联系。

我们研究如何规范村级财务管理，也决不能剥离政府、市场和个人，要从三方面去剖析原因，进而寻求解决问题的途径。

第四节相关概念

一、村级财务管理

村级财务管理，是指对直接归村集体所有的各项资产所发生的收入、使用、分配等财务活动进行的核算、计划、监督与控制等一系列的经济活动。实际上，村级财务管理也是财务管理的一种，只不过它的范围是村集体所有的财务，它的管理有不同于企业财务管理的地方，但基本原则和精神是根据《企业财务通则》来制定的。

二、城镇化

城镇化，是指由传统的以第一产业为主的社会向以第二、三产业为主的现代社会转变的历史过程。具体包括农民向市民的身份转变、务农为主向务工为主的职业转变等等，人口密度增大，资源利用更趋集约，基础设施更加现代，社会管理更加优化。

三、集体经济组织

农村集体经济组织，简称村级组织，是指在自然村的范围内由农民自愿组合形成的共同拥有生产资料、共同劳动、集体经营、按劳分配的经济组织。它是一个经济概念，不同于行政村和村民委员会。

四、农村集体"三资"

农村集体"三资"是指农村集体资金、农村集体资产和农村集体资源。农村集体资金是指村组集体所有的货币资金。农村集体资产是指村集体所有的土地、集体房屋建筑、设备等固定资产、股权、利息、债权等无形资产以及基础设施、公益设施等其它资产。农村集体资源是指属于集体所有的耕地、林地、园地、草地、水面等一切可以利用的自然资源。